Cassazione Civile, Ordinanza n. 28126/2025 del 22/10/2025

Esito

La controversia

Un componente del consiglio di amministrazione di un istituto bancario ha impugnato davanti alla Corte di appello la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 40.000 irrogata dall’autorità di vigilanza per omissioni informative nei prospetti relativi a due aumenti di capitale deliberati nel 2014. La Corte d’appello ha respinto l’opposizione e il destinatario della sanzione ha proposto ricorso per cassazione articolato in diciannove motivi. Ha dedotto, tra l’altro: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e incostituzionalità della norma sulla giurisdizione; violazione del diritto di difesa per mancata concessione di un termine ulteriore e per limitazioni all’accesso agli atti; omesso esame e violazione delle norme sul dies a quo del termine decadenziale per contestare l’illecito; erronea esclusione della decadenza per superamento del termine di conclusione del procedimento; mancata applicazione della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72 del 2015; erronea affermazione della necessità di audizione personale; violazione delle norme sugli obblighi informativi di prospetto e sulla determinatezza dell’illecito; erronea imputazione dell’illecito a titolo di colpa; erronea valutazione della responsabilità del consigliere non delegato e dell’elemento soggettivo alla luce degli obblighi di vigilanza e di agire informati; uso indebito di presunzioni e omesso esame di fatti decisivi; violazione della presunzione di innocenza; erronea liquidazione delle spese in favore dell’autorità resistente. Nella memoria ha inoltre chiesto rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, assumendo la natura punitiva delle sanzioni CONSOB.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati o inammissibili tutti i motivi, confermando che l’opposizione alle sanzioni CONSOB appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; che non vi era lesione concreta del contraddittorio o del diritto di difesa; che il termine decadenziale decorre dall’accertamento completo del fatto e non dalla sola notizia dell’illecito; che l’art. 19, comma 3, l. n. 689 del 1981 non introduce un termine generale di conclusione del procedimento; che la disciplina più favorevole del d.lgs. n. 72 del 2015 non si applica retroattivamente agli illeciti contestati; che il diritto di audizione personale non è imprescindibile nel procedimento sanzionatorio ex art. 195 TUF; che gli obblighi informativi di prospetto possono imporre informazioni ulteriori rispetto agli schemi comunitari minimi; che l’illecito amministrativo è imputabile anche a titolo di colpa; che i consiglieri non esecutivi di una banca hanno doveri di informazione e controllo e rispondono dell’inerzia se ignorano segnali d’allarme percepibili; che la presunzione di colpa ex art. 3 l. n. 689 del 1981 è compatibile con la CEDU e si supera con la prova liberatoria della non esigibilità della condotta; che la valutazione di gravità della violazione e la quantificazione della sanzione sono insindacabili nei limiti edittali; e che le spese erano correttamente liquidate perché la CONSOB era assistita da avvocati iscritti all’albo. Ha infine escluso la necessità del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenendo consolidato l’orientamento che esclude natura sostanzialmente penale alle sanzioni CONSOB per offerta al pubblico di prodotti finanziari.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  utilizzato come parametro dei diversi motivi di ricorso per cassazione, ma le censure sono state ritenute infondate o inammissibili

• art. 195 TUF

  regola opposizione e procedimento sanzionatorio CONSOB davanti alla Corte d'appello; il termine di 180 giorni decorre dall'accertamento completo del fatto e il contraddittorio è di natura procedimentale

• art. 94 TUF

  il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie per consentire un fondato giudizio dell'investitore; gli schemi comunitari forniscono informazioni minime e non esaustive

• art. 191 TUF

  richiamato come base della sanzione per omissione di informazioni nel prospetto; non è stato ritenuto necessario dimostrare una punibilità esclusivamente dolosa

• art. 19 l. 24 novembre 1981, n. 689

  non prevede un termine generale di conclusione del procedimento sanzionatorio, ma disciplina l'ipotesi di misura cautelare e le sue vicende successive

• art. 14 l. 24 novembre 1981, n. 689

  indicato come disposizione che prevede il termine generale rilevante per l'efficacia della sanzione nei procedimenti applicabili anche al TUF

• art. 3 l. 24 novembre 1981, n. 689

  stabilisce una presunzione di colpa a carico dell'autore dell'illecito amministrativo, superabile con prova liberatoria

• art. 244 c.p.c.

  invocato sul diritto all'audizione, ma ritenuto non decisivo perché nel procedimento ex art. 195 TUF l'audizione personale non è imprescindibile

• art. 91 c.p.c.

  consente la liquidazione delle spese anche dei compensi professionali quando la P.A. vittoriosa sia difesa da avvocati iscritti all'albo

• art. 82 c.p.c.

  richiamato per il patrocinio tecnico della pubblica amministrazione

• art. 87 c.p.c.

  richiamato insieme all'art. 82 c.p.c. per la rappresentanza tecnica della pubblica amministrazione

• art. 2392 c.c.

  fondamento dei doveri di diligenza e vigilanza degli amministratori, anche non esecutivi, in funzione del governo dei rischi e del controllo sull'organo gestorio

• art. 2381 c.c.

  impone ai consiglieri non esecutivi di agire informati e di attivarsi per acquisire informazioni e intervenire a tutela della società

• art. 2391 c.c.

  richiamato tra le possibili iniziative che l'amministratore avrebbe dovuto adottare per evitare il danno

• art. 2441 c.c.

  richiamato nel contesto dei doveri informativi e della valutazione della negligenza nella determinazione del prezzo delle azioni

• art. 53 TUB

  fondamento dei doveri di organizzazione e controllo interno degli organi bancari

• art. 267 TFUE

  invocato per il rinvio pregiudiziale, ma la Corte ha escluso la necessità del rinvio per la sussistenza di giurisprudenza consolidata

• art. 6 CEDU

  richiamato per sostenere la natura punitiva della sanzione e la necessità di garanzie proprie del processo penale; la Corte ha escluso tale qualificazione

• art. 7 CEDU

  invocato in relazione alla retroattività della disciplina più favorevole

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato a sostegno del diritto al giusto processo e del contraddittorio

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato per la retroattività della lex mitior in materia sanzionatoria

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato nella prospettiva della disciplina delle limitazioni dei diritti fondamentali

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato nella richiesta di rinvio pregiudiziale come parametro della natura punitiva delle sanzioni

• art. 111 Cost.

  invocato dal ricorrente a tutela del giusto processo

• art. 113 Cost.

  invocato dal ricorrente in tema di tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi

• art. 24 Cost.

  richiamato per il diritto di difesa

• art. 27 Cost.

  richiamato nel confronto con la presunzione di colpa nelle sanzioni amministrative

• art. 2729 c.c.

  la prova presuntiva è stata ritenuta correttamente utilizzata dal giudice di merito sulla base di circostanze concrete, non censurabili in cassazione se non per vizi logici

Massime di principio

• L’opposizione a sanzioni amministrative CONSOB davanti alla Corte d’appello non è una mera impugnazione dell’atto, ma introduce un giudizio di piena cognizione sul fondamento della pretesa sanzionatoria dell’autorità.
• Per le sanzioni amministrative in materia finanziaria il termine decadenziale per la contestazione decorre dall’accertamento completo del fatto, ossia dal momento in cui l’autorità ha concluso l’istruttoria necessaria a verificare la sussistenza dell’infrazione, e non dalla sola acquisizione della notizia dell’illecito.
• L’art. 19, comma 3, della legge n. 689 del 1981 non stabilisce un termine generale di conclusione del procedimento sanzionatorio, ma disciplina solo la sorte delle misure cautelari; il termine generale rilevante è quello previsto da altre disposizioni specificamente applicabili.
• Le sanzioni CONSOB per omissioni informative nel prospetto, in tema di offerta al pubblico di prodotti finanziari, non sono state qualificate come sostanzialmente penali; conseguentemente non operano automaticamente le garanzie e la retroattività della disciplina più favorevole proprie del diritto penale sostanziale.
• Gli schemi comunitari di prospetto contengono informazioni minime e non esaustive; l’emittente deve inserire anche tutte le informazioni ulteriori necessarie per consentire agli investitori un fondato giudizio sull’operazione e sulla situazione dell’emittente.
• La violazione amministrativa può essere imputata anche a titolo di colpa, secondo la regola generale dell’art. 3 l. n. 689 del 1981; non è necessario provare un dolo specifico salvo diversa previsione normativa.
• Nel sistema bancario, i consiglieri non esecutivi non sono estranei ai doveri di vigilanza: devono agire informati, monitorare le aree di rischio e attivarsi in presenza di segnali d’allarme; la loro responsabilità sussiste se, percepibili gli indici di anomalia, non abbiano adottato le iniziative doverose.
• La presunzione di colpa dell’autore dell’illecito amministrativo è compatibile con l’ordinamento convenzionale, purché sia riconosciuta al trasgressore la possibilità di fornire prova liberatoria della non esigibilità della condotta.
• In cassazione non è consentito ottenere un nuovo esame del merito o delle risultanze istruttorie sotto il pretesto del vizio di violazione di legge o di omesso esame, quando il giudice di merito abbia già motivato in modo specifico e coerente la propria valutazione.
• Le spese processuali possono comprendere anche i compensi professionali quando la pubblica amministrazione sia stata difesa tecnicamente da avvocati iscritti all’albo, anche se dipendenti dell’ente.

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