Sentenza n. 4982/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TRGA di Trento che aveva respinto il ricorso contro la deliberazione provinciale. Ha dedotto, in sintesi, l'erroneità della decisione per avere escluso la configurabilità di un affidamento qualificato derivante dalle interlocuzioni con l'Amministrazione e dalle numerose modifiche apportate alla proposta progettuale; la mancata valutazione dell'interesse pubblico alla proposta e il mancato coinvolgimento della proponente; l'omessa considerazione della precedente dichiarazione di fattibilità e pubblico interesse contenuta nella deliberazione del 2022; il contrasto tra la deliberazione impugnata e quella precedente, anche per la mancata revoca espressa e per la violazione del principio del contrarius actus; l'omessa richiesta alla proponente di modificare la localizzazione; lo sviamento di potere, asseritamente diretto a sottrarle la possibilità di assumere il ruolo di promotore; la violazione delle garanzie partecipative. È stata inoltre reiterata la richiesta di nomina di un consulente tecnico d'ufficio per accertare consistenza ed entità delle modifiche apportate alla proposta originaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto che la fase preliminare del project financing, pur essendo procedimentalizzata, sia caratterizzata da amplissima discrezionalità amministrativa e non costituisca una gara o un confronto concorrenziale volto a scegliere la migliore offerta. La dichiarazione di fattibilità e di pubblico interesse non vincola l'Amministrazione alla prosecuzione del procedimento né all'indizione della successiva gara e non attribuisce al proponente un affidamento qualificato alla prosecuzione dell'iter, neppure quando siano state svolte numerose interlocuzioni o apportate modifiche rilevanti alla proposta. Il mancato rispetto del termine per la valutazione della fattibilità non trasforma la fase preliminare in una procedura di gara. La deliberazione del 2022 era inoltre subordinata all'adeguamento urbanistico e alla positiva localizzazione dell'opera, sicché l'opposizione delle comunità locali e il venir meno della fattibilità della localizzazione originaria consentivano alla Provincia di prendere atto del venir meno del pubblico interesse per quella proposta e di trasformare l'iniziativa da privata a pubblica. Non era necessaria una formale revoca della precedente deliberazione né l'osservanza del principio del contrarius actus, stante il vincolo condizionante esercitato dalla fase di localizzazione e la struttura del project financing. L'Amministrazione aveva la facoltà, ma non l'obbligo, di chiedere ulteriori modifiche alla proposta. Non è stato provato lo sviamento, poiché l'effetto sfavorevole per la proponente non dimostra di per sé che l'Amministrazione abbia perseguito lo scopo di penalizzarla. Le garanzie partecipative sono state ritenute recessive rispetto alla specialità della procedura e all'ampia discrezionalità amministrativa nella gestione dell'eventuale contraddittorio. La CTU è stata respinta perché l'accertamento sulle modifiche progettuali era irrilevante ai fini della legittimità degli atti. Il Collegio ha tuttavia precisato che una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può essere astrattamente configurabile anche nella prima fase del project financing, qualora il comportamento amministrativo, pur legittimo sul piano provvedimentale, violi correttezza e buona fede e ingeneri un affidamento obiettivamente meritevole di tutela. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 28 l. provinciale Trento 9 marzo 2016, n. 2

  In coerenza con l'articolo 21 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino - Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), non sono ammissibili proposte in contrasto con il piano urbanistico provinciale, compresa la disciplina delle invarianti, quando l'attuazione di queste proposte impone l'adozione di una variante al piano.

  La disposizione rende l'adeguamento urbanistico e la compatibilità con il piano urbanistico provinciale presupposti necessari per la valida permanenza della dichiarazione di pubblico interesse e della fattibilità della proposta di project financing.

• art. 183, commi 15 e 16, d.lgs. 50/2016

  Nella fase preliminare del project financing l'Amministrazione conserva un'ampia discrezionalità; anche le modifiche apportate alla proposta non fanno sorgere, in capo al proponente, un affidamento giuridicamente qualificato alla prosecuzione dell'iter. L'Amministrazione ha la facoltà, ma non l'obbligo, di chiedere ulteriori modifiche alla proposta.

• art. 180 d.lgs. 50/2016

  La norma è richiamata quale disciplina nazionale applicabile alla proposta di partenariato pubblico-privato.

• art. 187 d.lgs. 50/2016

  La norma è richiamata quale disciplina nazionale applicabile alla proposta di partenariato pubblico-privato.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È richiamato per la riproposizione in appello dell'eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione e interesse.

• art. 21 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381

  È richiamato dall'art. 28 della legge provinciale n. 2 del 2016 in relazione alla coerenza delle proposte con il piano urbanistico provinciale.

Massime di principio

• La fase preliminare del project financing a iniziativa privata, finalizzata alla valutazione della fattibilità e dell'interesse pubblico della proposta e all'eventuale individuazione del promotore, è caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa e non costituisce una procedura di gara o un confronto concorrenziale per la scelta della migliore offerta.
• La dichiarazione di fattibilità o di pubblico interesse di una proposta di project financing non vincola l'Amministrazione alla prosecuzione del procedimento, all'indizione della gara o all'affidamento della concessione e, di regola, non attribuisce al proponente un affidamento giuridicamente qualificato alla conclusione dell'iter.
• Il numero e l'incidenza delle modifiche apportate alla proposta originaria, anche se richieste o concordate nel corso delle interlocuzioni con l'Amministrazione, non trasformano la fase preliminare del project financing in una gara e non fanno sorgere automaticamente un affidamento qualificato alla prosecuzione del procedimento.
• Quando la dichiarazione di pubblico interesse è subordinata alla compatibilità urbanistica e alla positiva localizzazione dell'opera, il successivo venir meno della fattibilità della localizzazione originaria può determinare il venir meno dell'interesse pubblico della proposta senza necessità di una formale revoca della precedente dichiarazione, ove questa fosse condizionata alla verifica urbanistica.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può essere configurabile anche nella fase preliminare del project financing, pur in assenza di un provvedimento illegittimo, se il comportamento amministrativo viola correttezza e buona fede e ingenera nel privato un affidamento obiettivamente meritevole di tutela, senza che il solo mancato avvio o la mancata conclusione della procedura siano sufficienti.
• Nella fase preliminare del project financing l'Amministrazione dispone di ampia discrezionalità anche nella scelta se attivare e come condurre il contraddittorio con il proponente; non ha, in particolare, l'obbligo di chiedere ulteriori modifiche alla proposta dopo averne già sollecitate o ricevute altre.

Come è indicizzato