Sentenza n. 487/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale l'Ufficio Circondariale Marittimo di Marsala aveva rimosso il titolo abilitativo senza limiti dalla costa, ritenendo non dimostrata la legittima origine dell'abilitazione conseguita nel 1998. Ha dedotto, in primo luogo, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e illogicità, sostenendo che l'Amministrazione avesse fondato la decisione su documentazione incompleta, supposizioni e ricostruzioni incompatibili con i precedenti rinnovi e duplicati della patente. In secondo luogo, ha lamentato la violazione dell'art. 41 del d.m. 29 luglio 2008, n. 146, assumendo che la rimozione fosse stata adottata al di fuori delle ipotesi tipizzate e che le carenze documentali interne non potessero essere poste a suo carico. In terzo luogo, ha dedotto la violazione del principio del ne bis in idem, della certezza del diritto, della ragionevole durata e del termine ragionevole, ritenendo il procedimento avviato nel 2022 una reiterazione tardiva di quello già iniziato nel 2014. L'Amministrazione ha sostenuto che nel 1998 il ricorrente avesse sostenuto soltanto l'esame per la patente entro dodici miglia e che i successivi duplicati fossero stati rilasciati senza verifica dell'originario verbale d'esame.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'atto. Ha rilevato che, nonostante la formale qualificazione come revoca, il provvedimento aveva natura sostanziale di annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, perché mirava a rimuovere retroattivamente un titolo ritenuto originariamente illegittimo e non un atto valido divenuto inopportuno. L'Amministrazione non ha però fornito una prova positiva, completa e univoca dell'inesistenza dell'esame per il titolo senza limiti. Gli elementi utilizzati — registri delle dichiarazioni di disponibilità, registro di carico e scarico, relazioni ispettive e di servizio — costituivano una ricostruzione presuntiva, ma non erano corroborati dal registro integrale dei verbali d'esame del 1998, dal verbale della specifica sessione o da una certificazione archivistica attestante la completezza dell'archivio e l'inesistenza di ulteriori verbali. Il documento indicato come verbale E12 era in realtà un registro amministrativo interno, non il verbale d'esame redatto e sottoscritto dalla commissione. Le lacune documentali dell'Amministrazione, cui gli atti erano o avrebbero dovuto essere nella disponibilità, non potevano tradursi automaticamente nella prova dell'inesistenza del fatto né pregiudicare il privato. Inoltre, a distanza di oltre vent'anni, il provvedimento non esplicitava un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione del titolo, limitandosi al generico ripristino della legalità e senza adeguata ponderazione dell'affidamento maturato dal titolare in ragione dei precedenti rinnovi e duplicati. Il TAR ha quindi ravvisato il difetto di motivazione e la mancata dimostrazione dei presupposti dell'autotutela. L'annullamento non preclude all'Amministrazione il riesercizio del potere, purché ricorrano i presupposti di legge e il nuovo provvedimento sia fondato su istruttoria completa e motivazione adeguata. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca presuppone un provvedimento originariamente valido e opera per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico; non era il paradigma applicabile al caso concreto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rimozione del titolo era sostanzialmente un annullamento d'ufficio e richiedeva l'originaria illegittimità dell'atto, un interesse pubblico concreto e attuale, un'adeguata motivazione, la ponderazione degli interessi coinvolti e il rispetto del termine ragionevole.

• art. 41 d.m. 29 luglio 2008, n. 146

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente con riferimento ai presupposti della revoca della patente nautica, ma la decisione è stata definita principalmente sulla base della qualificazione sostanziale dell'atto come annullamento d'ufficio e dell'insufficienza dei relativi presupposti.

Massime di principio

• Un provvedimento formalmente qualificato come revoca deve essere ricondotto all'annullamento d'ufficio quando rimuove retroattivamente un titolo ritenuto originariamente illegittimo; la qualificazione sostanziale dell'atto prevale su quella formale.
• Quando i fatti posti a fondamento dell'autotutela risalgono a molti anni prima e la relativa documentazione è nella disponibilità esclusiva dell'Amministrazione, grava su quest'ultima l'onere di fornire una prova positiva, completa e univoca dell'illegittimità originaria; estratti di registri e ricostruzioni interne meramente presuntive non sono sufficienti se manca la prova della completezza dell'archivio.
• Le carenze o lo smarrimento della documentazione amministrativa non possono essere automaticamente convertiti in prova dell'inesistenza del fatto storico posto a fondamento dell'autotutela, né possono tradursi in un pregiudizio per il privato quando l'onere probatorio grava sull'Amministrazione secondo il principio di vicinanza della prova.
• L'annullamento d'ufficio di un titolo consolidato da lungo tempo richiede, oltre alla dimostrazione dell'illegittimità originaria, l'esplicitazione di un interesse pubblico concreto, effettivo e attuale, distinto dal mero ripristino della legalità, nonché la ponderazione dell'interesse pubblico con l'affidamento del privato e con le posizioni giuridiche maturate.
• L'esercizio dell'autotutela deve avvenire entro un termine ragionevole; quanto più il titolo è risalente e l'affidamento del destinatario è consolidato, tanto più rigorosi devono essere la motivazione sull'interesse pubblico attuale e lo standard probatorio dei presupposti fattuali.
• L'annullamento giudiziale per difetto di motivazione e insufficiente dimostrazione dei presupposti dell'autotutela non impedisce in astratto il riesercizio del potere, purché l'Amministrazione svolga una nuova istruttoria completa e adotti un provvedimento conforme ai requisiti di legge.

Come è indicizzato