Corte di giustizia, Sentenza C-384/17

Effetto diretto della proporzionalità delle sanzioni in materia di pedaggi stradali

La pronuncia è resa in sede di rinvio pregiudiziale dallo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Ungheria) in una controversia tra una società di trasporto e l’autorità di polizia di Budapest, relativa a una sanzione amministrativa irrogata per circolazione su autostrada senza previo pagamento del pedaggio. Il nucleo della controversia riguarda l’articolo 9 bis della direttiva 1999/62/CE, come modificata dalla direttiva 2011/76/UE, e il modo in cui il principio di proporzionalità incide sul sistema sanzionatorio nazionale.

Fatti e procedimento principale

Il procedimento principale trae origine da un controllo del 29 ottobre 2015: un autotreno della categoria J4 della Link Logistic N&N circolava su un tratto di strada a pedaggio in Ungheria senza titolo valido e senza avere inizialmente corrisposto il pedaggio dovuto. Pochi minuti dopo, il conducente acquistava spontaneamente il pedaggio relativo all’intero tratto, ma l’amministrazione aveva già avviato il procedimento sanzionatorio.

La polizia ungherese irrogava una sanzione amministrativa di HUF 165000, confermata in sede amministrativa, sulla base della normativa nazionale che prevede importi predeterminati per la circolazione non autorizzata su tratti a pedaggio. La società ricorrente contestava l’eccessività della sanzione, osservando che l’importo applicato era identico a quello previsto per chi non avesse affatto acquistato il biglietto stradale.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 1999/62/CE, in particolare:

• l’articolo 1, che delimita l’ambito della direttiva alle tasse sugli autoveicoli, ai pedaggi e ai diritti d’utenza;
• l’articolo 2, lettera b), che definisce il "pedaggio" come pagamento determinato in funzione della distanza percorsa e del tipo di veicolo;
• l’articolo 7, paragrafo 1, che consente agli Stati membri di introdurre pedaggi e diritti d’utenza;
• l’articolo 9 bis, che impone agli Stati membri di stabilire il regime sanzionatorio applicabile alle violazioni e dispone che le sanzioni debbano essere effettive, proporzionate e dissuasive.

Nel diritto ungherese sono poi rilevanti le disposizioni sulla circolazione stradale e sulla legge sui pedaggi stradali, nonché i decreti governativi n. 410/2007 e n. 209/2013, che fissano il sistema delle ammende e disciplinano il titolo di autorizzazione al transito. La normativa interna prevedeva importi fissi, differenziati per classe del veicolo, senza una clausola generale di proporzionalità e senza un margine di modulazione caso per caso per l’autorità amministrativa.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiede, in sostanza:

• se il requisito di proporzionalità di cui all’articolo 9 bis della direttiva 1999/62 sia direttamente applicabile;
• in caso negativo, se i giudici e le autorità amministrative nazionali possano o debbano integrare il diritto interno, anche in assenza di intervento legislativo, applicando i criteri di proporzionalità ricavati dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalla sentenza Euro-Team e Spirál-Gép.

Ricevibilità

La Corte respinge le eccezioni di irricevibilità sollevate dal governo ungherese. Osserva che la domanda di pronuncia pregiudiziale contiene elementi di fatto e di diritto sufficienti e che le questioni non sono ipotetiche, poiché la risposta incide direttamente sulla sanzione da applicare nel caso concreto. Precisa inoltre che le questioni riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, non del diritto nazionale, e quindi rientrano nella sua competenza.

Ragionamento della Corte

La Corte richiama anzitutto il principio generale di proporzionalità e l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, sottolineando che la severità della sanzione deve corrispondere alla gravità della violazione e tenere conto delle circostanze del caso. Richiama anche la giurisprudenza della Corte EDU in tema di onere eccessivo derivante da sanzioni pecuniarie.

Tuttavia, sul piano dell’efficacia diretta, la Corte ribadisce che una disposizione di direttiva può essere invocata dal singolo solo se è incondizionata e sufficientemente precisa. L’articolo 9 bis della direttiva 1999/62 non soddisfa tali requisiti, perché:

• impone agli Stati membri di adottare misure interne e quindi richiede un intervento legislativo nazionale;
• lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nella scelta e nella struttura del regime sanzionatorio;
• non contiene criteri dettagliati per valutare in concreto la proporzionalità delle sanzioni.

Ne deriva che non si può imporre al giudice nazionale di sostituirsi al legislatore nazionale per rideterminare l’ammenda sulla base della sola direttiva. La Corte esclude quindi l’effetto diretto dell’articolo 9 bis.

La Corte aggiunge però che permane l’obbligo, per tutte le autorità nazionali, di interpretare il diritto interno in modo conforme al diritto dell’Unione, utilizzando tutti i metodi di interpretazione riconosciuti dall’ordinamento nazionale. Tale obbligo incontra il limite dell’interpretazione contra legem. Se una lettura conforme non è possibile, il giudice nazionale deve applicare integralmente il diritto dell’Unione e, se necessario, disapplicare la disposizione nazionale incompatibile nel caso concreto.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che:

• il requisito di proporzionalità di cui all’articolo 9 bis della direttiva 1999/62/CE non ha effetto diretto;
• il giudice nazionale deve interpretare il diritto interno conformemente a tale disposizione;
• se l’interpretazione conforme non è possibile, il giudice deve disapplicare la norma nazionale che, nelle circostanze del caso, conduca a un risultato contrario al diritto dell’Unione.

Portata pratica per gli operatori

La sentenza è rilevante per i casi di sanzioni automatiche o standardizzate in materia di pedaggi, soprattutto quando la normativa nazionale non consente di valorizzare circostanze concrete come il pagamento tardivo immediato o l’assenza di danno effettivo al sistema di riscossione. Per gli operatori economici, la decisione conferma che la direttiva può fungere da parametro di legalità, ma non come base per invocare direttamente una riduzione automatica della sanzione se il testo nazionale non consente una lettura conforme.