Sentenza n. 366/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata in entrambi i lotti, ha impugnato l'aggiudicazione al raggruppamento risultato primo classificato, deducendo: violazione dei requisiti minimi e carattere alternativo dell'offerta; indeterminatezza e genericità dell'offerta tecnica, in particolare quanto al numero di antenne e al bonding di più connessioni satellitari; indeterminatezza, insostenibilità e non verificabilità dell'offerta economica; illegittimità della verifica di congruità; violazione degli artt. 17, comma 4, 70, 91, 107, 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, della lex specialis e dei principi di buon andamento, risultato, par condicio e trasparenza; in via subordinata, erroneità e illogicità dei punteggi tecnici attribuiti dalla Commissione. L'aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale sostenendo che il raggruppamento ricorrente avrebbe dovuto essere escluso per mancanza dell'autorizzazione generale prevista dal Codice delle comunicazioni elettroniche. La ricorrente ha a sua volta proposto ricorso incidentale condizionato contro l'interpretazione dei requisiti di autorizzazione previsti dal disciplinare.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, ritenendo che il Fondo di finanziamento utilizzato fosse estraneo alle competenze gestionali del Ministero e che, pertanto, mancasse la legittimazione passiva. Ha poi stabilito che, in una gara con più partecipanti, il ricorso principale deve essere esaminato prioritariamente rispetto al ricorso incidentale potenzialmente escludente, poiché anche l'eventuale irregolarità dell'offerta del ricorrente non elimina l'interesse strumentale alla rinnovazione della gara. Nel merito ha respinto tutte le censure principali. La lex specialis, considerata la natura sperimentale dell'appalto, non imponeva un numero predeterminato di antenne né una soluzione tecnica unica, ma richiedeva il raggiungimento di obiettivi prestazionali, lasciando spazio a soluzioni flessibili, scalabili e innovative. L'offerta dell'aggiudicataria, indicando il throughput atteso e prevedendo il dimensionamento delle antenne in fase esecutiva, è stata ritenuta sufficientemente determinata e conforme alla disciplina di gara. Le soluzioni alternative per taluni siti sono state considerate ammissibili, trattandosi di opzioni sostitutive riferite a specifici contesti tecnici, mentre l'indicazione di una sola opzione per un sito non rendeva l'offerta incerta. Il giudice ha escluso l'illegittimità della verifica di anomalia, rilevando che la contestazione era generica e che il giudizio positivo di congruità costituisce espressione di discrezionalità tecnica, con valutazione globale e sintetica. Incombeva sulla ricorrente dimostrare l'irragionevolezza o l'erroneità della verifica, onere non assolto. Anche le contestazioni sui punteggi tecnici sono state respinte: la Commissione dispone di ampia discrezionalità tecnica, il punteggio numerico è sufficiente quando i criteri siano chiari e dettagliati e il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione amministrativa in assenza di palese inattendibilità, abnormità, travisamento o illogicità manifesta. Il rigetto del ricorso principale ha determinato l'improcedibilità dei due ricorsi incidentali. Le spese sono state poste a carico della ricorrente nei confronti di A.R.I.A. e dell'aggiudicataria, mentre sono state compensate nei confronti delle amministrazioni statali.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  La procedura di gara è stata indetta come procedura aperta ai sensi della disposizione.

• art. 70 d.lgs. 36/2023

  Invocato dalla ricorrente in relazione ai requisiti e alla conformità dell'offerta alla disciplina di gara; le censure sono state respinte.

• art. 91 d.lgs. 36/2023

  Invocato in relazione al contenuto dell'offerta; il TAR ha ritenuto l'offerta aggiudicataria determinata e conforme alla lex specialis.

• art. 107 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla valutazione delle offerte e alle contestazioni sui punteggi; il sindacato sulla discrezionalità tecnica della Commissione è stato ritenuto non esercitabile in assenza di manifesta illogicità o abnormità.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Invocato dalla ricorrente contro le valutazioni qualitative delle offerte; la censura è stata respinta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla verifica di anomalia; il giudizio positivo di congruità è stato ritenuto espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, arbitrarietà o illogicità.

• art. 120 c.p.a.

  Applicato quale rito speciale in materia di affidamento di contratti pubblici.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato nel quadro delle disposizioni processuali applicabili alla sentenza.

• art. 134 c.p.a.

  Richiamato per delimitare il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche, non sostitutivo salvo i casi previsti dalla legge.

• art. 25 c.p.a.

  Richiamato per il domicilio delle parti.

• art. 1, paragrafo 1, terzo comma, e paragrafo 3, direttiva 89/665/CEE

  L’articolo 1, paragrafo 1, terzo comma, e paragrafo 3, ... osta a che un ricorso principale ... venga dichiarato irricevibile ... quali che siano il numero di partecipanti ... e il numero di quelli che hanno presentato ricorsi.

  La disciplina europea impone di non dichiarare improcedibile o irricevibile il ricorso principale per effetto di un ricorso incidentale escludente, imponendo l'esame delle reciproche censure.

• artt. 2 e 11, comma 2, d.lgs. 259/2003

  Richiamati nel ricorso incidentale con riguardo all'autorizzazione generale per la prestazione di servizi di comunicazione elettronica; la questione non è stata esaminata per l'improcedibilità del ricorso incidentale.

Massime di principio

• In una gara con più partecipanti, la proposizione di un ricorso incidentale contenente censure potenzialmente escludenti non determina automaticamente l'improcedibilità del ricorso principale: il concorrente conserva l'interesse strumentale alla rinnovazione della gara e il giudice deve esaminare il ricorso principale, anche alla luce della possibilità che l'amministrazione debba verificare le altre offerte o indire una nuova procedura.
• Quando la lex specialis riguarda una prestazione sperimentale e individua obiettivi prestazionali senza imporre una soluzione tecnica o un numero predeterminato di apparati, è legittima un'offerta che lasci il dimensionamento di dettaglio alla fase esecutiva, purché siano determinati l'obiettivo tecnico, le prestazioni attese e i criteri essenziali di realizzazione.
• Le proposte migliorative sono ammissibili quando operano su aspetti tecnici lasciati aperti dalla disciplina di gara e non alterano la struttura, la funzione o la tipologia delle prestazioni richieste, né introducono una variante sostanziale al progetto posto a base di gara.
• Il giudizio di congruità dell'offerta ha natura globale e sintetica ed esprime discrezionalità tecnica; non può essere contestato mediante una generica ricerca di errori nelle singole voci di costo. Chi impugna un giudizio positivo di congruità deve allegare e dimostrare elementi concreti di irragionevolezza o erroneità.
• Nelle gare pubbliche il punteggio numerico costituisce motivazione sufficiente quando la lex specialis stabilisce criteri di valutazione chiari e dettagliati. Il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella della Commissione, salvo il caso di manifesta illogicità, travisamento, abnormità o palese inattendibilità.
• In caso di formulazioni non univoche della lex specialis, purché non siano violate prescrizioni chiare e inderogabili, deve essere preferita l'interpretazione idonea a favorire la massima partecipazione e la concorrenza.

Come è indicizzato