Sentenza n. 13750/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del GSE relativo al progetto a consuntivo, chiedendone l'annullamento, l'accertamento del diritto all'approvazione del progetto e l'adozione delle misure conseguenti, anche in forma specifica; con motivi aggiunti ha chiesto, in subordine, la decurtazione dell'incentivo ai sensi dell'art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011. Nel ricorso introduttivo ha dedotto: violazione dell'allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017, in particolare del punto 1.3, dell'art. 3 l. n. 241/1990 e dei principi tempus regit actum e di leale collaborazione, per avere il GSE ritenuto insufficiente la documentazione relativa ai consumi ex ante; violazione degli artt. 1, 3 e 6 l. n. 241/1990 e delle direttive europee in materia di efficienza energetica, nonché dei principi di proporzionalità e collaborazione, eccesso di potere per perplessità della motivazione; violazione della norma UNI EN 12464-1 e degli artt. 1, 3, 6 e 10-bis l. n. 241/1990, per la contestata mancanza di una descrizione dettagliata del programma di misura e dell'indicazione grafica dei punti di misurazione. Con i motivi aggiunti ha dedotto inoltre la violazione dell'art. 56 d.l. n. 76/2020, dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990 e dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011, nonché dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, buon andamento, certezza giuridica e buona amministrazione, sostenendo che le modifiche normative avrebbero imposto l'applicazione della disciplina della decurtazione dell'incentivo o il riesame del diniego.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Quanto alla censura principale, ha ritenuto legittimo il diniego fondato sulla mancata produzione di dati reali relativi ai consumi ex ante dell'impianto per il periodo ordinario di almeno dodici mesi e con frequenza almeno giornaliera. Il punto 1.3 dell'allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017 consente periodi o frequenze inferiori soltanto se il proponente dimostra la rappresentatività delle misure rispetto ai consumi annuali oppure nei casi specifici in cui la documentazione tecnica o le misure disponibili dimostrino che il consumo ex ante è superiore a quello di riferimento, consentendo in tale ipotesi l'opzione per il consumo di riferimento. Non è invece sufficiente un calcolo teorico basato sulla potenza nominale delle lampade e sulle ore di funzionamento, salvo il caso previsto dalla disciplina. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la richiesta del GSE di una descrizione dettagliata del programma di misura e di una planimetria con l'indicazione dei punti di misurazione: tale documentazione è necessaria per consentire i controlli e le successive verifiche dei livelli di illuminamento. Il GSE dispone, nell'esercizio dei propri compiti di controllo, della discrezionalità tecnica necessaria per richiedere la documentazione più idonea a dimostrare il possesso dei requisiti, anche quando non sia prevista una documentazione tassativa; la ricorrente non ha dimostrato la ridondanza o inutilità delle richieste. Poiché il diniego era fondato su plurime ragioni autonome, il rigetto della censura principale avrebbe comunque reso superfluo l'esame degli ulteriori motivi, dichiarati assorbiti, pur essendo stata esaminata anche la censura relativa alla documentazione sui punti di misura. I motivi aggiunti sono stati respinti perché l'art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 riguarda i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di giudizi pendenti, non i provvedimenti di rigetto di un progetto a consuntivo; inoltre, la ricorrente non aveva presentato un'istanza di riesame. Le domande di accertamento e di condanna, anche in forma specifica e subordinatamente alla decurtazione dell'incentivo, sono state quindi respinte insieme alla domanda demolitoria. Le spese di lite sono state compensate per la complessità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• punto 1.3 dell'allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017

  Ai fini della determinazione del consumo di baseline [...] il proponente dovrà considerare le misure dei consumi e delle variabili operative relative ad un periodo almeno pari a 12 mesi precedenti la realizzazione del progetto, con frequenza di campionamento almeno giornaliera. [...] È ammesso un periodo ed una frequenza di campionamento inferiore nei seguenti casi: a) qualora il proponente dimostri che le misure proposte siano rappresentative dei consumi annuali [...] b) qualora [...] risulti che il consumo ex ante è superiore a quello di riferimento. In tal caso è data facoltà al soggetto proponente di poter optare per il consumo di riferimento.

  La regola ordinaria richiede dati reali sui consumi ex ante relativi ad almeno dodici mesi e con frequenza almeno giornaliera. Periodi o frequenze inferiori sono ammessi solo se ne sia dimostrata la rappresentatività o ricorra l'ipotesi specifica prevista dalla lettera b); il calcolo teorico basato sulle caratteristiche degli apparecchi non è normalmente sostitutivo delle misure reali.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato con riferimento alla mancata produzione dei dati reali sui consumi ex ante e della documentazione necessaria per i controlli.

• artt. 1, 3, 6 e 10-bis l. 241/1990

  Le disposizioni sono state richiamate dalla ricorrente, ma le relative censure sono state respinte o assorbite; il GSE ha legittimamente richiesto la documentazione necessaria alla verifica dell'intervento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non è stata ritenuta applicabile a un provvedimento di rigetto di un progetto a consuntivo.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La richiesta subordinata di decurtazione dell'incentivo non è stata accolta; le modifiche richiamate dalla ricorrente non si applicano al diniego del progetto a consuntivo oggetto del giudizio.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge.

  L'ambito applicativo è limitato ai procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi nei giudizi pendenti o non definiti con giudicato; non comprende i provvedimenti di rigetto di un progetto a consuntivo.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna all'adozione delle misure conseguenti è stata respinta in quanto conseguente alle domande demolitorie e di accertamento infondate.

• art. 2058 c.c.

  Il richiamo al risarcimento in forma specifica non ha trovato accoglimento, non essendo stata riconosciuta l'illegittimità del diniego.

Massime di principio

• Nella determinazione del consumo di baseline per un progetto di efficienza energetica, la regola ordinaria richiede misure reali dei consumi e delle variabili operative relative ad almeno dodici mesi precedenti la realizzazione dell'intervento, con frequenza almeno giornaliera.
• La possibilità di utilizzare periodi o frequenze di misurazione inferiori costituisce un'eccezione e richiede che il proponente dimostri la rappresentatività delle misure rispetto ai consumi annuali oppure ricada nell'ipotesi specificamente prevista dalla disciplina applicabile.
• Un calcolo teorico fondato sulla potenza nominale degli apparecchi e sulle ore di funzionamento non sostituisce le misure reali dei consumi ex ante, salvo il caso espressamente previsto dalla disciplina tecnica di riferimento.
• Il GSE, nell'esercizio del potere di controllo sull'ammissibilità degli interventi agli incentivi, può richiedere la documentazione tecnica più idonea a verificare i requisiti del progetto, anche quando la normativa non stabilisca un elenco tassativo di documenti; il proponente che contesti tali richieste deve dimostrarne la ridondanza o l'inutilità.
• La disciplina speciale introdotta dall'art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 riguarda i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di giudizi pendenti, ma non si estende ai provvedimenti di rigetto di un progetto a consuntivo.

Come è indicizzato