Sentenza n. 11527/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La ricorrente, quarta classificata su cinque concorrenti, ha impugnato l’aggiudicazione alla prima classificata, deducendo cinque motivi. I primi, il secondo e il quinto contestavano la congruità e sostenibilità dell’offerta della prima classificata e, in parte, di quella della seconda classificata, lamentando violazione degli artt. 97 e 164 del d.lgs. 50/2016, dell’art. 22 del disciplinare e dell’art. 97 Cost., nonché difetto di istruttoria e illogicità manifesta. In particolare, la ricorrente censurava la previsione di sostituzione dell’intero parco mezzi ogni anno, l’acquisto di autobus nuovi per tutta la durata della concessione e l’installazione di un numero asseritamente abnorme di paline e pensiline, ritenendo tali soluzioni economicamente insostenibili e non adeguatamente considerate nel PEF e nella verifica di anomalia. Il quarto motivo riguardava analoghe contestazioni nei confronti della seconda e della terza classificata. Il terzo motivo censurava invece i criteri di valutazione delle offerte previsti dalla lex specialis, ritenuti irragionevoli perché attribuivano rilievo al rinnovamento del parco mezzi e alla ricollocazione delle pensiline. Le amministrazioni e le controinteressate avevano eccepito tardività e carenza di interesse e, nel merito, l’infondatezza del ricorso. Il giudice ha deciso direttamente il merito secondo il principio della ragione più liquida.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha distinto la verifica del PEF dalla verifica di anomalia: la prima è una valutazione ex ante dell’equilibrio economico-finanziario complessivo della concessione e della corretta allocazione del rischio operativo; la seconda è una verifica eventuale e successiva della congruità dei singoli elementi dell’offerta, attivata in presenza di specifici indici di anomalia. Quanto al PEF della prima classificata, il Collegio ha ritenuto che esso non sia un documento contabile rigido, ma uno strumento per verificare l’equilibrio dell’operazione, e che il modello allegato alla gara avesse funzione esemplificativa e non vincolante. Le valutazioni sulla sostenibilità economica del rinnovo del parco mezzi e delle paline rientravano nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione e non risultavano manifestamente erronee o irragionevoli. La stazione appaltante aveva inoltre definito criteri istruttori e analizzato costi, ricavi, carburante, personale, chilometraggio, utile e relazione di affidamento. La ricorrente aveva formulato contestazioni generiche, senza fornire neppure un principio di prova, anche mediante perizia di parte, dell’effettiva insostenibilità del PEF. Quanto alla verifica di anomalia dell’offerta aggiudicataria, il TAR ha ritenuto adeguate le giustificazioni relative ai costi del personale, del carburante e dell’esecuzione del servizio, nonché all’utile e al risultato del PEF, anche in ragione dell’esperienza dell’operatore, delle attrezzature già disponibili e degli accordi commerciali esistenti. Il giudice ha ribadito che la verifica deve essere complessiva e sintetica, non atomistica, e che il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, travisamento dei fatti o istruttoria incongrua. Le censure relative alla seconda e alla terza classificata sono state respinte anche perché, secondo l’art. 22 del disciplinare, la verifica di anomalia riguardava l’offerta con il punteggio complessivo più alto e, quindi, rispetto alle altre offerte, il potere non era stato ancora esercitato. Anche il motivo sui criteri di aggiudicazione è stato respinto: la definizione dei criteri appartiene alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante e non presentava macroscopici profili di illogicità o travisamento. Il rinnovamento del parco mezzi e la ricollocazione delle pensiline sono stati ritenuti elementi pertinenti alla qualità complessiva del servizio. Spese compensate per la complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  «deve essere disposta l’esclusione degli operatori economici [...] se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti»

  Disciplina la verifica dell’anomalia e consente l’esclusione quando le giustificazioni non dimostrino sufficientemente la sostenibilità dell’offerta o ricorrano le specifiche ipotesi previste dalla norma.

• art. 164 d.lgs. 50/2016

  Richiamato quale disciplina applicabile alle concessioni di servizi nel quadro della valutazione dell’offerta e della sua sostenibilità.

• art. 95 d.lgs. 50/2016

  Fondamento del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa utilizzato dalla lex specialis.

• art. 165, comma 2, d.lgs. 50/2016

  La concessione deve assicurare l’equilibrio economico-finanziario mediante una corretta allocazione dei rischi, incluso il rischio operativo a carico del concessionario.

• art. 3, comma 1, lettere uu) e vv), d.lgs. 50/2016

  La concessione comporta il diritto del concessionario di gestire il servizio e trattenere i ricavi, assumendo i rischi connessi alla gestione.

• art. 22 del disciplinare di gara

  «In relazione a ciascun lotto il RUP, avvalendosi della Commissione, valuta la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta che abbia ottenuto il punteggio complessivo più alto»

  Regola il subprocedimento di anomalia, individuando nell’offerta con il punteggio complessivo più alto quella da sottoporre alla verifica e imponendo una valutazione complessiva di costi, ricavi, fonti finanziarie, redditività, bancabilità e coerenza con l’offerta.

• art. 18 del disciplinare di gara

  Prevede l’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di 80 punti all’offerta tecnica e 20 a quella economica.

Massime di principio

• Nelle concessioni di servizi, la verifica del Piano economico-finanziario e la verifica di anomalia sono procedimenti distinti: la prima accerta ex ante l’equilibrio economico-finanziario complessivo dell’operazione e la corretta allocazione del rischio operativo lungo la durata della concessione; la seconda, eventuale e successiva, riguarda la congruità dei singoli elementi dell’offerta in presenza di specifici indici di anomalia.
• Il PEF presentato in una concessione non è un documento contabile rigido e il modello predisposto dalla stazione appaltante ha natura vincolante solo se la lex specialis lo stabilisce espressamente; in mancanza, esso può avere funzione esemplificativa, mentre il codice dei contratti pubblici non impone un contenuto minimo generale del PEF.
• Le valutazioni sulla sostenibilità economico-finanziaria del PEF e sull’anomalia dell’offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, travisamento dei fatti o carenza di istruttoria; il giudice non può sostituire una propria autonoma valutazione economica a quella dell’amministrazione.
• La verifica di anomalia deve essere complessiva e sintetica, considerando l’offerta nel suo insieme, e non può essere condotta mediante una valutazione atomistica di singole voci di costo, quando l’amministrazione abbia motivatamente esaminato l’equilibrio generale dell’offerta e le giustificazioni fornite dall’operatore.
• La contestazione giudiziale dell’insostenibilità di un PEF o dell’irrealizzabilità di una soluzione tecnica non può limitarsi ad affermazioni generiche: il ricorrente deve fornire almeno un principio di prova concreto idoneo a evidenziare l’errore manifesto o l’irragionevolezza della valutazione amministrativa.
• La definizione dei criteri di valutazione delle offerte appartiene alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è censurabile solo quando risulti manifestamente illogica, irrazionale, arbitraria o fondata su un palese travisamento dei fatti; non è sufficiente che il criterio sia semplicemente opinabile o non condiviso dal concorrente.

Come è indicizzato