Direttiva 2011/62

Direttiva 2011/62/UE: prevenzione dell’ingresso di medicinali falsificati nella catena di fornitura legale

La direttiva interviene sulla direttiva 2001/83/CE per rafforzare la protezione della salute pubblica e del mercato interno contro la falsificazione dei medicinali per uso umano. Il legislatore unionale muove dalla constatazione che i medicinali falsificati possono entrare anche nella filiera legale e che occorre una risposta armonizzata, pur nel rispetto del margine di discrezionalità degli Stati membri in materia di vendita al dettaglio e tutela della salute.

Finalità e impostazione generale

L’obiettivo è impedire che medicinali falsificati, sostanze attive falsificate o non conformi ed eccipienti inadeguati entrino nella catena di fornitura legale. La direttiva combina obblighi vincolanti di risultato per gli Stati membri con ampi rinvii a atti delegati e atti di esecuzione della Commissione per definire aspetti tecnici, caratteristiche di sicurezza, elenchi di medicinali e sistemi informatici.

Definizioni e chiarimento del perimetro normativo

Vengono introdotte definizioni autonome di:

• sostanza attiva;
• eccipiente;
• brokeraggio di medicinali;
• medicinale falsificato.

La definizione di medicinale falsificato riguarda false rappresentazioni sull’identità, sull’origine o sulla storia del prodotto, includendo imballaggio, etichettatura, denominazione, composizione e documentazione distributiva. La norma precisa che non rientrano nella nozione i difetti di qualità non intenzionali né le violazioni dei diritti di proprietà intellettuale.

Obblighi dei fabbricanti e controllo della filiera delle materie prime

Il fabbricante del medicinale è tenuto a:

• rispettare i principi e gli orientamenti di buone prassi di fabbricazione;
• utilizzare solo sostanze attive fabbricate secondo GMP e distribuite secondo GDP;
• verificare, anche mediante audit presso i siti, la conformità di fabbricanti e distributori di sostanze attive;
• valutare l’idoneità degli eccipienti sulla base di una valutazione formale del rischio;
• documentare le misure adottate;
• segnalare immediatamente all’autorità competente e al titolare dell’autorizzazione all’immissione in commercio eventuali sospetti di falsificazione;
• verificare che i fornitori di sostanze attive siano registrati presso l’autorità competente;
• verificare autenticità e qualità di sostanze attive ed eccipienti.

La direttiva richiede inoltre una conferma scritta che attesti la verifica del fabbricante di sostanze attive, con indicazione della data e dell’esito della verifica.

Sostanze attive: fabbricazione, importazione, registrazione e controlli

Con l’articolo 46 ter, gli Stati membri devono assicurare che fabbricazione, importazione e distribuzione di sostanze attive, incluse quelle destinate all’esportazione, rispettino GMP e GDP. L’importazione nell’Unione è consentita solo se:

• le sostanze attive sono state fabbricate secondo standard almeno equivalenti a quelli UE;
• vi è una conferma scritta dell’autorità del paese terzo esportatore che attesti equivalenza degli standard, controlli periodici rigorosi e trasparenti, efficacia delle GMP e trasmissione tempestiva delle non conformità.

Tale conferma non si applica se il paese esportatore è inserito nell’elenco di equivalenza dell’articolo 111 ter. È prevista una deroga eccezionale, limitata alla durata del certificato GMP, quando un impianto è già stato ispezionato da uno Stato membro ed è risultato conforme, se ciò è necessario per garantire la disponibilità dei medicinali.

Gli importatori, fabbricanti e distributori di sostanze attive stabiliti nell’Unione devono registrare l’attività presso l’autorità competente almeno 60 giorni prima dell’inizio; chi era già attivo prima del 2 gennaio 2013 doveva registrarsi entro il 2 marzo 2013. Le modifiche rilevanti vanno comunicate annualmente e, se incidono su qualità o sicurezza, immediatamente.

Buone prassi e atti della Commissione

L’articolo 47 affida alla Commissione, mediante atti delegati, l’adozione di principi e orientamenti sulle buone prassi di fabbricazione delle sostanze attive; i principi di buone prassi di distribuzione sono adottati come linee direttrici. La Commissione adotta inoltre linee direttrici sulla valutazione formale del rischio per gli eccipienti.

Caratteristiche di sicurezza e identificazione delle confezioni

La direttiva introduce un sistema armonizzato di caratteristiche di sicurezza per i medicinali diversi dai radiofarmaci, basato su:

• identificativo univoco;
• dispositivo antimanomissione;
• verifica dell’autenticità;
• identificazione delle singole confezioni.

In linea generale, i medicinali soggetti a prescrizione devono recare tali caratteristiche, salvo esclusioni stabilite con atti delegati; i medicinali non soggetti a prescrizione ne sono normalmente esclusi, salvo casi eccezionali di rischio di falsificazione. La Commissione deve definire, con atti delegati, le specifiche tecniche, gli elenchi dei medicinali interessati, le procedure di notifica, le modalità di verifica da parte dei vari operatori e la governance del sistema di archivi.

La scelta delle misure deve tener conto di:

• tutela dei dati personali;
• riservatezza delle informazioni commerciali;
• proprietà e riservatezza dei dati generati;
• rapporto costo/efficacia.

Gli Stati membri possono estendere il sistema per esigenze di rimborso, farmacovigilanza, farmacoepidemiologia e sicurezza del paziente.

Rimozione e sostituzione delle caratteristiche di sicurezza

L’articolo 47 bis consente la rimozione o l’occultamento delle caratteristiche di sicurezza solo se:

• il medicinale è verificato come autentico e non manomesso;
• le caratteristiche sono sostituite con altre equivalenti;
• la sostituzione avviene senza aprire il confezionamento primario;
• sono rispettate le buone prassi di fabbricazione;
• vi è supervisione dell’autorità competente.

Le caratteristiche sono equivalenti se rispettano gli atti delegati e sono parimenti efficaci per autenticità, identificazione e prova della manomissione. Il titolare dell’autorizzazione che esegue tali attività è considerato fabbricante ai fini della responsabilità da prodotto difettoso.

Distribuzione all’ingrosso e brokeraggio

Il titolo VII è ridenominato "Distribuzione all’ingrosso e brokeraggio di medicinali". I distributori all’ingrosso devono operare con autorizzazione, verificando che i propri fornitori siano regolarmente autorizzati, conservando documentazione dettagliata delle operazioni e istituendo un sistema di qualità con responsabilità, processi e gestione del rischio.

In particolare, devono:

• verificare l’assenza di falsificazioni nei medicinali ricevuti, controllando le caratteristiche di sicurezza;
• tenere registrazioni con dati minimi sulle operazioni, incluso il numero di lotto per i prodotti con caratteristiche di sicurezza;
• informare immediatamente l’autorità competente e, se del caso, il titolare AIC su medicinali sospettati falsificati;
• verificare la legittimazione dei fornitori, sia grossisti sia fabbricanti o importatori.

Per il brokeraggio, l’articolo 85 ter richiede che i medicinali oggetto di intermediazione siano autorizzati all’immissione in commercio, che il broker abbia indirizzo e recapiti permanenti nell’Unione e che sia registrato presso l’autorità competente del proprio Stato membro. I broker devono fornire nome, ragione sociale e indirizzo e aggiornare tempestivamente i dati. Le linee direttrici di cui all’articolo 84 devono includere disposizioni specifiche per il brokeraggio.

Vendita a distanza al pubblico e lotta al commercio illegale online

L’articolo 85 quater disciplina la vendita a distanza al pubblico mediante servizi della società dell’informazione. La vendita online è consentita solo se:

• il soggetto è autorizzato o legittimato a fornire medicinali al pubblico nello Stato membro di stabilimento;
• sono state comunicate all’autorità nazionale informazioni su soggetto, sito web, data di inizio attività e, se del caso, classificazione dei medicinali;
• i medicinali rispettano la legge dello Stato membro di destinazione;
• il sito riporta recapiti dell’autorità, link al sito nazionale e il logo comune UE con collegamento alla registrazione del soggetto.

Gli Stati membri possono imporre condizioni aggiuntive giustificate dalla tutela della salute pubblica. La Commissione adotta atti di esecuzione sul disegno e sui requisiti tecnici del logo comune. Ciascuno Stato membro deve creare un sito web con informazioni sulla normativa nazionale, sul logo comune, sull’elenco dei venditori autorizzati e sui rischi dei medicinali illegali. L’Agenzia europea per i medicinali deve creare un sito web coordinato con quelli nazionali.

Gli Stati membri devono sanzionare efficacemente chi vende online medicinali senza rientrare nel sistema autorizzato. L’articolo 85 quinquies prevede campagne informative sui pericoli dei medicinali falsificati, con focus specifico sugli acquisti illegali via Internet.

Ispezioni, certificazioni e cooperazione internazionale

L’articolo 111 rafforza il sistema ispettivo. Le autorità competenti, in cooperazione con l’Agenzia, devono effettuare ispezioni anche senza preavviso, con scambio di informazioni sulle ispezioni programmate e svolte. Le ispezioni coprono fabbricanti, grossisti, soggetti della filiera delle sostanze attive, eccipienti, titolari AIC, broker e, su richiesta, impianti di paesi terzi.

Dopo l’ispezione, l’autorità redige una relazione e, se vi è conformità, rilascia entro 90 giorni un certificato GMP o GDP. I certificati e i dati di registrazione degli operatori di sostanze attive confluiscono in una banca dati UE gestita dall’Agenzia e accessibile al pubblico.

L’articolo 111 ter prevede la procedura per valutare l’equivalenza del quadro normativo dei paesi terzi in materia di sostanze attive esportate nell’Unione, sulla base di documentazione, ispezioni e verifica di elementi quali GMP, frequenza delle ispezioni, efficacia dell’applicazione e rapidità di trasmissione delle non conformità. Se l’equivalenza è accertata, il paese terzo può essere inserito in un elenco con effetti rilevanti per le importazioni.

Gestione dei rischi, allerta rapida e richiami

L’articolo 117 bis impone agli Stati membri di dotarsi di un sistema per impedire che medicinali sospettati pericolosi raggiungano i pazienti. Il sistema deve comprendere:

• ricezione e gestione delle segnalazioni di medicinali sospettati falsificati o difettosi;
• richiami da parte del titolare AIC e ritiri disposti dalle autorità;
• possibilità di richiamo dai pazienti, se necessario con l’assistenza di operatori sanitari.

Se vi è sospetto di grave rischio per la salute pubblica, la prima autorità competente interessata deve inviare immediatamente un’allerta rapida a tutti gli Stati membri e agli operatori della catena di fornitura interessati. Se il medicinale ha già raggiunto i pazienti, entro 24 ore devono essere diramati comunicati pubblici per il richiamo, con informazioni sufficienti su difetto o falsificazione sospettati e sui rischi connessi.

Sanzioni, cooperazione doganale e coinvolgimento degli stakeholder

L’articolo 118 bis obbliga gli Stati membri a stabilire sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per le violazioni della direttiva, con particolare riferimento a falsificazione, regole su sostanze attive ed eccipienti. Le sanzioni devono essere almeno equivalenti a quelle previste per violazioni nazionali analoghe.

L’articolo 118 ter incoraggia incontri con organizzazioni di pazienti e consumatori per informare il pubblico sulle azioni di prevenzione e contrasto. L’articolo 118 quater impone la cooperazione tra autorità competenti in materia di medicinali e autorità doganali.

Recepimento, applicazione e termini rilevanti

Gli Stati membri devono recepire la direttiva entro il 2 gennaio 2013 e applicarla dalla stessa data, con tre scadenze specifiche ulteriori:

• dal 2 luglio 2013 per alcune disposizioni sugli articoli 46 ter, paragrafi 2, lettera b), 3 e 4;
• decorso un periodo di 3 anni dalla pubblicazione degli atti delegati sulle caratteristiche di sicurezza, per le disposizioni connesse agli articoli 47 bis, 51, 54, 54 bis e 57;
• per gli Stati membri già dotati, al 21 luglio 2011, di sistemi nazionali analoghi, al più tardi 6 anni dopo la data di applicazione degli atti delegati sulle caratteristiche di sicurezza;
• entro un anno dalla pubblicazione degli atti di esecuzione sul logo comune, per la vendita a distanza al pubblico.

Gli Stati membri devono inoltre notificare le misure nazionali di sanzione entro il 2 gennaio 2013 e trasmettere alla Commissione il testo delle disposizioni essenziali di recepimento. La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Valutazioni successive e ruolo della Commissione

La Commissione deve presentare una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 2 gennaio 2018 sulle misure di recepimento delle sanzioni e, entro 5 anni dall’applicazione degli atti delegati sulle caratteristiche di sicurezza, una relazione sull’evoluzione della falsificazione e sull’efficacia delle misure introdotte. Deve inoltre svolgere uno studio preliminare sulle opzioni tecniche per l’identificativo univoco, la verifica e il sistema di archivi prima dell’adozione degli atti delegati.

Profili di discrezionalità degli Stati membri

La direttiva lascia margini nazionali soprattutto in materia di:

• condizioni per la vendita al dettaglio e online dei medicinali, inclusa la possibilità di vietare la vendita a distanza dei medicinali soggetti a prescrizione;
• scelta di estendere alcuni meccanismi di verifica a medicinali ulteriori rispetto a quelli obbligatori;
• organizzazione dei sistemi nazionali di allerta, controllo e cooperazione con le dogane;
• attuazione delle sanzioni e delle modalità procedurali del recepimento.

Nel complesso, l’atto persegue un’armonizzazione elevata degli standard di sicurezza, ma nel rispetto della struttura decentralizzata della filiera farmaceutica e delle competenze nazionali sulla dispensazione al pubblico.