Sentenza n. 7797/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dal ritardo della Regione nella conclusione del procedimento avviato nel 2007 per il rilascio dell’autorizzazione unica, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, relativa a un parco eolico di 47 aerogeneratori e 141 MW. Deduceva, in appello, la violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 4566/2014, che aveva annullato il provvedimento regionale di assoggettamento a VIA adottato in luogo della convocazione della conferenza di servizi; sosteneva che tale pronuncia avesse accertato un ritardo colpevole e che, durante il periodo di ritardo, avrebbe potuto realizzare almeno le due pale successivamente autorizzate, beneficiando degli incentivi. Deduceva inoltre l’omessa o travisata valutazione dei presupposti della responsabilità risarcitoria, con violazione degli artt. 2 della l. n. 241/1990, 12 del d.lgs. n. 387/2003, 2043 e 2697 c.c., affermando di aver provato l’illegittimità e la colpa della Regione, il danno, il nesso causale e la spettanza del progetto, almeno in larga parte. Contestava la richiesta di applicazione della disciplina sopravvenuta, i pareri negativi delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica e culturale e l’avvio di una nuova procedura ambientale. Infine lamentava l’omessa pronuncia sulla domanda subordinata di indennizzo per mero ritardo prevista dall’art. 2-bis, comma 1-bis, della l. n. 241/1990.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha richiamato la propria precedente sentenza n. 7694/2022, relativa alla legittimità degli atti conclusivi del procedimento autorizzatorio, dalla quale risultava che il progetto originario di 47 aerogeneratori non spettava alla società. La precedente sentenza n. 4566/2014 aveva annullato soltanto il provvedimento regionale di assoggettamento a VIA adottato in luogo della conferenza di servizi e non aveva attribuito alla società un diritto alla realizzazione del parco né imposto l’esito della successiva conferenza di servizi. Inoltre, il dissenso qualificato delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica e culturale imponeva la rimessione della decisione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; quest’ultima aveva ritenuto superato il dissenso soltanto per due aerogeneratori, poi autorizzati. Poiché il risarcimento da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo presuppone la prova della spettanza del bene della vita, la mancata spettanza del progetto originario escludeva il risarcimento richiesto. Il Collegio ha inoltre escluso che danno, ingiustizia, nesso causale e colpa potessero presumersi dal mero superamento del termine procedimentale. La complessità della vicenda, la sospensione disposta in applicazione di una norma regionale solo successivamente dichiarata incostituzionale e l’adozione della procedura VIA, pur poi annullata, non dimostravano un comportamento arbitrario o negligente della Regione. La circostanza che fossero state autorizzate due pale non provava né la spettanza del progetto più ampio né il danno da perdita degli incentivi. Quanto all’indennizzo per mero ritardo, la società non aveva dimostrato di aver attivato, entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine procedimentale, il potere sostitutivo previsto dalla legge; la domanda è stata quindi respinta. Le spese del grado sono state compensate per la complessità del quadro normativo e giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  Disciplina il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica relativa agli impianti alimentati da fonti rinnovabili; nel caso concreto, la procedura doveva svolgersi mediante conferenza di servizi.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Il risarcimento per illegittimo esercizio o mancato esercizio dell’attività amministrativa presuppone la spettanza del bene della vita e la prova degli elementi costitutivi della responsabilità.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Prevede l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento entro il termine previsto; la sua violazione non determina automaticamente il diritto al risarcimento.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990

  Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l’obbligo di pronunziarsi, l’istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento.

  L’indennizzo per mero ritardo è distinto dal risarcimento e spetta solo alle condizioni stabilite dalla legge; nel caso esaminato richiedeva l’attivazione del potere sostitutivo nel termine previsto.

• art. 28 d.l. n. 69/2013, convertito dalla l. n. 98/2013

  Al fine di ottenere l’indennizzo, l’istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, della l. n. 241 del 1990.

  L’istante deve attivare il potere sostitutivo entro venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; l’omissione di tale adempimento impedisce il riconoscimento dell’indennizzo.

• art. 14-quater l. n. 241/1990

  In presenza di dissenso qualificato espresso da un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili, la decisione deve essere rimessa alla Presidenza del Consiglio dei Ministri secondo la disciplina applicabile ratione temporis; la prosecuzione o conclusione del procedimento da parte dell’amministrazione procedente senza rimessione determinerebbe difetto assoluto di attribuzione.

• art. 3, comma 16, l.r. Puglia n. 40/2007

  La sospensione generalizzata dei procedimenti autorizzatori, adottata in applicazione della disposizione poi dichiarata incostituzionale, non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare, nel caso concreto, una condotta colposa della Regione.

• art. 2 d.lgs. n. 42/2004

  Il patrimonio culturale comprende beni culturali e beni paesaggistici; entrambi possono rilevare nella valutazione dell’inserimento territoriale di un impianto eolico.

• D.M. 10 settembre 2010

  Le Linee guida nazionali per gli impianti da fonti rinnovabili impongono una valutazione dell’inserimento degli impianti eolici in un ambito territoriale ampio, comprensivo delle interferenze visuali con beni paesaggistici e culturali.

Massime di principio

• Il risarcimento del danno da ritardo nell’esercizio di un potere amministrativo relativo a un interesse legittimo pretensivo presuppone la prova che il richiedente avrebbe avuto diritto al provvedimento favorevole e, quindi, alla definitiva spettanza del bene della vita; il mero superamento del termine procedimentale non è sufficiente.
• L’annullamento giurisdizionale di un atto procedimentale non attribuisce, di per sé, il diritto all’esito favorevole del procedimento né vincola le amministrazioni diverse da quella destinataria della pronuncia, quando esse esercitino competenze proprie nella successiva fase procedimentale.
• Il danno da ritardo non è presunto in ragione dell’inerzia o della tardiva conclusione del procedimento: il danneggiato deve provare danno e relativo ammontare, ingiustizia, nesso causale e dolo o colpa dell’amministrazione.
• La complessità normativa e fattuale del procedimento, l’applicazione di una disciplina successivamente dichiarata illegittima e l’adozione di una scelta procedimentale poi annullata non dimostrano automaticamente la colpa dell’amministrazione, dovendosi accertare in concreto l’arbitrarietà o la manifesta negligenza della condotta.
• L’indennizzo per mero ritardo previsto dall’art. 2-bis, comma 1-bis, della l. n. 241/1990 è subordinato all’attivazione del potere sostitutivo entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; la mancata prova di tale adempimento esclude il riconoscimento dell’indennizzo.
• In presenza di un dissenso qualificato espresso da un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili, la decisione deve essere rimessa all’organo competente secondo l’art. 14-quater della l. n. 241/1990; l’amministrazione procedente non può autonomamente definire il procedimento sostituendosi all’organo cui la legge attribuisce il potere di superare il dissenso.

Come è indicizzato