Sentenza n. 8259/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La cooperativa ha appellato la sentenza del TAR Liguria resa dopo rinvio disposto dal Consiglio di Stato, che aveva dichiarato improcedibili le domande di annullamento e respinto la domanda risarcitoria. Con il primo motivo ha sostenuto che i P.U.O. con valenza di P.E.E.P. fossero divenuti operativi il 2 maggio 2005 per Fezzano e il 18 novembre 2005 per Le Grazie, sicché la loro efficacia diciottennale, invocata ai sensi della legislazione statale, sarebbe scaduta soltanto nel 2023. Ha inoltre dedotto che la deliberazione comunale del 20 luglio 2009 l’aveva individuata quale assegnataria delle aree e che il tempo trascorso non poteva pregiudicarla, essendo imputabile al Comune; ha richiamato anche l’effetto interruttivo delle cause promosse a tutela dei propri diritti. Con il secondo motivo ha contestato il rigetto della domanda risarcitoria, sostenendo di avere fornito un principio di prova del comportamento inerte dell’Amministrazione e dei danni tramite la corrispondenza, la documentazione prodotta, i bilanci del 2014 e del 2019 e i verbali degli organi sociali dal 2014 al 2019. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per mancata riproposizione dei motivi originari e ha proposto appello incidentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. L’eccezione comunale di inammissibilità è stata superata dall’esame e dall’infondatezza dei motivi. Il primo motivo è stato respinto: per i P.U.O. con valenza di edilizia residenziale pubblica trova applicazione la disciplina regionale ligure, che stabilisce in dieci anni il termine massimo di efficacia rilevante; il rinvio alle disposizioni statali opera soltanto per quanto non in contrasto con la legge regionale. Il termine decennale era quindi scaduto e non era applicabile il termine di diciotto anni invocato dalla cooperativa. È stata inoltre ritenuta non dimostrata, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., l’incidenza interruttiva delle cause pendenti sulla scadenza. Il secondo motivo è stato respinto: nell’azione risarcitoria grava sul danneggiato la prova degli elementi costitutivi, compresi il nesso causale e l’effettività del danno, senza il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. La documentazione attestava corrispondenza e attività dirette a ottenere finanziamenti, ma non quantificava il danno; neppure i bilanci consentivano di ricavare un importo risarcitorio. L’appello incidentale del Comune è rimasto assorbito. Spese compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 54, commi 9 e 10, l.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 36

  Va rilevato che il comma 10 della disposizione regionale dispone un rinvio alle disposizioni statali di carattere residuale che non può operare ove vi sia una disposizione regionale espressa, come quella della durata decennale del PUO; la legge regionale fa infatti riferimento alla disposizioni della legislazione in materia “non in contrasto” e pertanto la durata del P.U.O. in questione è da individuarsi nel decennio di cui al comma 9 e non risulta applicabile l’art. 9 della legge 18 aprile 1962, n. 167, in base al quale i piani delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare hanno efficacia per dieci anni, termine poi prorogato a 18 anni.

  Quando un P.U.O. assume valore di programma di edilizia residenziale pubblica, il rinvio regionale alla legislazione statale vale solo per le disposizioni compatibili con la legge regionale. In presenza della previsione regionale espressa del termine massimo decennale, non opera il termine statale di efficacia del P.E.E.P. invocato dalla cooperativa.

• art. 9 l. 18 aprile 1962, n. 167, come modificato dall’art. 51 l. n. 457/1978

  Va rilevato che il comma 10 della disposizione regionale dispone un rinvio alle disposizioni statali di carattere residuale che non può operare ove vi sia una disposizione regionale espressa, come quella della durata decennale del PUO; la legge regionale fa infatti riferimento alla disposizioni della legislazione in materia “non in contrasto” e pertanto la durata del P.U.O. in questione è da individuarsi nel decennio di cui al comma 9 e non risulta applicabile l’art. 9 della legge 18 aprile 1962, n. 167, in base al quale i piani delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare hanno efficacia per dieci anni, termine poi prorogato a 18 anni.

  Il termine di efficacia dei piani di edilizia economica e popolare previsto dalla disciplina statale, anche nella durata prorogata a diciotto anni, non si applica quando la disciplina regionale contiene una previsione espressa incompatibile, qui individuata nella durata decennale del P.U.O.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Quanto all’onere della prova nell'azione risarcitoria, va preliminarmente evidenziato che nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell'art. 2697 comma 1, c. c., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell'azione giurisdizionale di annullamento; spetta quindi al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi quella della presenza di un nesso causale, che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso, nonché quella, per la parte di interesse nella questione in esame, dell'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi di tale necessaria prova, essa va respinta (cfr. Consiglio di Stato sez. II - 10/10/2022, n. 8644).

  Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare tutti gli elementi della responsabilità, compresi nesso causale ed effettività del danno, senza beneficiare del metodo acquisitivo dell’azione di annullamento.

• artt. 63 e 64 c.p.a.

  Né comunque, può assumere rilievo l’eventuale interruzione della prescrizione atteso che parte appellante non fornisce elementi idonei a confutare, ex art. 64 c.p.a., detta fattispecie in considerazione comunque della durata decennale di cui infra.

  La parte che deduce circostanze idonee a incidere sulla ricostruzione rilevante ai fini della decisione deve fornire elementi probatori idonei; nel caso concreto la cooperativa non ha dimostrato l’interruzione invocata, oltre a essere comunque rilevante la durata decennale del piano.

Massime di principio

• Quando la disciplina regionale dispone che, per i P.U.O. aventi valore di programma di edilizia residenziale pubblica, continuino ad applicarsi le disposizioni statali solo per quanto non in contrasto con la legge regionale, una previsione regionale espressa sulla durata prevale sulla disciplina statale incompatibile; nel caso deciso, la durata rilevante era decennale e non quella di diciotto anni invocata per i P.E.E.P.
• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione il principio dispositivo di cui all’art. 2697 c.c. opera pienamente, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi il nesso causale e l’effettività del danno; la domanda va respinta se il danno non è dimostrato e quantificato nemmeno in via iniziale.

Come è indicizzato