Sentenza n. 261/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di lotti edificabili ricadenti nella zona D/2 commerciale, hanno impugnato la variante alle NTA del PRG adottata dal Consiglio comunale, la successiva approvazione regionale e il Piano strategico del commercio comunale, chiedendo anche l'accertamento della compatibilità urbanistica della zona D/2 con l'insediamento di medie strutture di vendita M1 e M2. Hanno sostenuto che gli atti, consentendo tali strutture nella sola zona B/5 ed escludendole dalla zona D/2, violassero gli artt. 26 e 50 TFUE, la direttiva 2006/123/CE, il d.lgs. 59/2010, la disciplina statale e regionale in materia di commercio e urbanistica, l'art. 18 della l.r. Puglia n. 24/2015, il regolamento regionale n. 11/2018, il precedente giudicato del TAR Puglia n. 562/2015 e l'art. 31 del d.l. n. 201/2011. Sono stati inoltre dedotti eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento e contraddittorietà. Secondo i ricorrenti, la disciplina transitoria regionale avrebbe reso compatibili le aree con destinazione commerciale fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici e il Comune avrebbe adottato la nuova pianificazione in ritardo, in contrasto con la liberalizzazione dell'attività commerciale. Il Comune ha contestato le censure, sostenendo che la normativa non impone una specifica destinazione urbanistica né l'apertura di ogni zona a tutte le tipologie commerciali e che le scelte erano giustificate dalla vocazione territoriale del Comune. La domanda cautelare proposta con i secondi motivi aggiunti è stata rinunciata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la previsione dell'art. 17 delle NTA, relativa alla zona B/5, fosse meramente confermativa della disciplina previgente quanto all'insediamento delle medie strutture M1 e M2. La zona D/2, invece, era stata modificata dalla variante mediante l'introduzione di destinazioni terziarie e direzionali non previste dallo strumento urbanistico originario, con conseguente trasformazione della sua natura urbanistica. La scelta comunale è stata ricondotta all'ampia discrezionalità, anche tecnica, spettante all'amministrazione nella pianificazione urbanistica e nella programmazione commerciale, esercitata sulla base di istruttoria ritenuta ampia e di criteri concernenti viabilità, standard urbanistici, parcheggi e impatti ambientali. Il giudice ha escluso l'esistenza di illogicità abnorme, sproporzione manifesta, erroneità dei presupposti o altri vizi di eccesso di potere. Ha inoltre affermato che il Piano strategico del commercio è uno strumento di programmazione di maggior dettaglio rispetto alla pianificazione urbanistica generale e deve coordinarsi con essa, senza poterla superare. Le disposizioni transitorie del regolamento regionale n. 11/2018 operano soltanto fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono state superate dall'approvazione della variante e dalla vigente programmazione commerciale. Il precedente giudicato del TAR Puglia n. 562/2015 non impediva la successiva attività pianificatoria, riguardando vizi di istruttoria e motivazione allora riscontrati. Il richiamo alla direttiva servizi, alla liberalizzazione del commercio e alla libertà di stabilimento non esclude il potere pubblico di pianificare gli insediamenti commerciali, purché le limitazioni non siano discriminatorie o arbitrariamente anticoncorrenziali. La direttiva 2006/123/CE, anche alla luce dei suoi considerando, non elide le prescrizioni di pianificazione urbana e regolamentazione edilizia. Le spese sono state poste a carico solidale dei ricorrenti e liquidate in euro 3.000, oltre accessori, in favore del Comune.

Norme richiamate

• artt. 26 e 50 TFUE

  Le libertà di circolazione e di stabilimento non impediscono l'esercizio del potere di pianificazione urbanistica e di programmazione commerciale, purché le limitazioni non siano discriminatorie o ingiustificatamente lesive della concorrenza.

• direttiva 2006/123/CE

  le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi

  La direttiva mira a contrastare trasparenza insufficiente, discriminazioni e arbitrarietà, ma non prevale sulle prescrizioni di pianificazione urbana e regolamentazione edilizia.

• d.lgs. 59/2010

  Il recepimento della direttiva servizi non attribuisce agli operatori un diritto incondizionato all'esercizio dell'iniziativa economica in qualsiasi area.

• art. 6 d.lgs. 114/1998

  Le Regioni definiscono gli indirizzi generali per l'insediamento delle attività commerciali e i criteri di programmazione urbanistica del settore, prevedendo anche termini per l'adeguamento degli strumenti comunali.

• art. 2 l.r. Puglia n. 24/2015

  l’equilibrio funzionale e insediativo delle strutture commerciali in rapporto con l’uso del suolo e delle risorse territoriali

  La disciplina regionale collega la programmazione commerciale all'uso del suolo, alle risorse territoriali e alla pianificazione urbanistica.

• art. 12 l.r. Puglia n. 24/2015

  i comuni ... si dotano ... del documento strategico del commercio

  Il documento strategico del commercio definisce i parametri e le modalità attuative delle aree urbanisticamente idonee per le medie strutture di vendita e può essere costituito da un atto unico o da più provvedimenti coordinati.

• art. 18 l.r. Puglia n. 24/2015

  I Comuni individuano le aree idonee all'insediamento delle strutture commerciali attraverso gli strumenti urbanistici, in coerenza con le finalità regionali; le strutture maggiori sono soggette a specifiche condizioni urbanistiche e attuative.

• art. 20, comma 3, l.r. Puglia n. 24/2015

  L’attività di vendita è esercitata nel rispetto ... delle norme urbanistiche ... nonché di quelle relative alle destinazioni d’uso

  L'esercizio dell'attività commerciale deve rispettare la pianificazione urbanistica, i regolamenti edilizi e le destinazioni d'uso.

• art. 6 regolamento regionale Puglia n. 11/2018

  Fino a quando i comuni non abbiano provveduto all’adeguamento degli strumenti urbanistici ... sono da considerare compatibili urbanisticamente le aree aventi i seguenti requisiti

  La previsione ha natura transitoria e di raccordo; il relativo regime cessa, nel suo ambito residuale, con l'adeguamento degli strumenti urbanistici e l'adozione della programmazione commerciale.

• art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali

  La liberalizzazione non elimina ogni limitazione localizzativa: Regioni e Comuni possono prevedere limitazioni all'insediamento di determinate attività in alcune aree, d'intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni.

• art. 2, comma 2, l. n. 241/1990

  Gli atti di pianificazione urbanistica sono atti amministrativi generali e, per tale ragione, non richiedono una motivazione specifica analitica, ferma la necessità di evitare illogicità manifeste ed erronei presupposti.

• art. 16 l.r. Puglia n. 24/2015

  Classifica le strutture commerciali, tra cui le medie strutture M1, M2 e M3, in base alla superficie di vendita.

Massime di principio

• La pianificazione urbanistica e la programmazione commerciale rientrano nell'ampia discrezionalità, anche tecnica, dell'ente comunale; il sindacato giurisdizionale resta limitato all'accertamento di illogicità manifesta, irrazionalità, sproporzione evidente, erroneità dei presupposti o altri vizi riconoscibili dell'azione amministrativa.
• Il documento strategico del commercio costituisce uno strumento di programmazione di dettaglio che deve coordinarsi con la pianificazione urbanistica generale e non può superarne o contraddire le prescrizioni; gli atti di pianificazione territoriale, esecutiva e commerciale devono essere letti in modo sistematico e coerente.
• La direttiva 2006/123/CE, il principio di libertà di stabilimento e le norme nazionali di liberalizzazione del commercio non attribuiscono agli operatori un diritto incondizionato a insediarsi in qualunque area e non eliminano il potere pubblico di disciplinare la localizzazione degli esercizi commerciali mediante la pianificazione urbana e le regolamentazioni edilizie.
• Le limitazioni all'insediamento di attività commerciali sono compatibili con la liberalizzazione se perseguono finalità urbanistiche, ambientali, di sicurezza, decoro urbano o equilibrio territoriale e sono applicate senza discriminazioni e senza arbitrarie restrizioni della concorrenza.
• Le disposizioni regionali transitorie che considerano urbanisticamente compatibili determinate aree commerciali fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici non attribuiscono una stabilizzazione definitiva della relativa facoltà edificatoria o commerciale e cessano di operare, nel loro ambito, quando intervengano la nuova pianificazione urbanistica e la programmazione commerciale.
• Per gli atti di pianificazione urbanistica, qualificabili come atti amministrativi generali, non è richiesta una motivazione specifica analitica sulle singole posizioni private; è tuttavia necessario che le scelte risultino istruite e non siano affette da illogicità abnorme, sproporzione manifesta o erroneità dei presupposti.

Come è indicizzato