Sentenza n. 503/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale deducendo, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 9-bis del d.P.R. 380/2001 e 31 della l. 1150/1942, come modificato dalla l. 765/1967, nonché degli artt. 3 e 10-bis della l. 241/1990. Ha contestato che l’immobile fosse privo di stato legittimo per difformità rispetto alla licenza edilizia del 1956 rilasciata al dante causa, sostenendo che l’edificio era stato realizzato prima del 1° settembre 1967 e in area non qualificabile come centro abitato, sicché all’epoca non sarebbe stato necessario il titolo edilizio. Ha inoltre lamentato che tale specifica ragione ostativa non fosse stata adeguatamente indicata nel preavviso di diniego, con conseguente lesione del contraddittorio procedimentale. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e dell’art. 2 della l.r. Lazio 8/2012, oltre all’eccesso di potere per sviamento, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e ingiustizia manifesta, contestando l’inidoneità dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Ministero della Cultura e la mancata valutazione da parte della Commissione locale per il paesaggio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego comunale, ritenendo fondata la censura relativa allo stato legittimo dell’immobile e assorbendo gli ulteriori profili non esaminati. L’edificio risultava realizzato anteriormente al 1° settembre 1967. Prima della l. 765/1967, l’obbligo di licenza edilizia previsto dall’art. 31 della l. 1150/1942 riguardava gli interventi situati nei centri abitati, nei Comuni dotati di piano regolatore o nelle zone di espansione definite da uno strumento urbanistico. Il Comune non ha fornito prova adeguata né dell’esistenza di un piano regolatore o di una formale perimetrazione della zona di espansione, né della collocazione dell’immobile all’interno di un centro abitato inteso come aggregato di case continue e vicine, distinto dal mero nucleo o dalla località. Le deduzioni del privato circa l’assenza di una perimetrazione formale e la natura della zona sono state ritenute plausibili; a fronte di tali elementi, gravava sull’amministrazione l’onere di fornire la prova contraria, non assolto. Ne consegue che, all’epoca della costruzione, non era necessario il rilascio della licenza edilizia e l’eventuale difformità dell’edificio rispetto alla licenza del 1956 non incideva sulla sua legittimità, poiché il titolo non era necessario e non costituiva il parametro legittimante esclusivo. Ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, lo stato legittimo doveva essere desunto dalle informazioni catastali di primo impianto e dagli altri documenti probanti relativi agli immobili realizzati in epoca in cui il titolo non era obbligatorio. La planimetria catastale di primo impianto dimostrava la corrispondenza tra il complesso attuale e quello originario. Il TAR ha valorizzato anche il rilascio, da parte dello stesso Comune, di due successivi titoli edilizi per la manutenzione dell’intero complesso, mai annullati in autotutela, nonché il legittimo affidamento ingenerato nel proprietario circa la legittimità dell’immobile. Le spese sono state integralmente compensate, con restituzione al ricorrente del contributo unificato a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 6 l.r. Lazio 7/2017

  Disciplina regionale richiamata quale base per la richiesta del permesso di costruire relativo alla demolizione e ricostruzione nell’ambito della rigenerazione urbana.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  “Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa [...] Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti [...]”

  Per gli immobili realizzati in epoca in cui il titolo edilizio non era obbligatorio, lo stato legittimo può essere ricostruito sulla base delle informazioni catastali di primo impianto e di altri documenti probanti, senza assumere necessariamente come parametro la conformità a una licenza edilizia eventualmente richiesta e rilasciata.

• art. 31 l. 1150/1942

  “Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l’aspetto nei centri abitati [...] deve chiedere apposita licenza al podestà del comune”.

  Nella formulazione anteriore alla l. 765/1967, l’obbligo di licenza edilizia non riguardava indistintamente ogni area comunale, ma gli interventi ricadenti nei centri abitati, nei Comuni dotati di piano regolatore o nelle zone di espansione definite dallo strumento urbanistico.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  L’onere della prova grava sulla parte rispetto alle circostanze rientranti nella sua disponibilità, secondo il principio di vicinanza della prova; nel caso concreto tale onere può essere temperato quando il privato fornisca elementi plausibili sulla datazione e consistenza dell’immobile e l’amministrazione non produca adeguata prova contraria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La questione relativa alla completezza del preavviso di diniego è stata dedotta dal ricorrente ma non è stata esaminata, essendo stata assorbita a seguito dell’accoglimento della censura principale.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La censura relativa all’autorizzazione paesaggistica non è stata esaminata nel merito, in quanto assorbita.

Massime di principio

• Per gli immobili realizzati anteriormente al 1° settembre 1967, la verifica dello stato legittimo deve considerare il regime dell’art. 31 della l. 1150/1942 nella formulazione allora vigente: la necessità della licenza edilizia dipendeva dalla collocazione dell’intervento in un centro abitato, in un Comune dotato di piano regolatore o in una zona di espansione definita da uno strumento urbanistico.
• Prima della l. 765/1967, la nozione di zona di espansione non può essere desunta dalla sola espansione edilizia di fatto, ma richiede che la zona sia stata qualificata come tale da un piano o da altro strumento urbanistico pertinente.
• In assenza di una formale perimetrazione urbanistica, il centro abitato rilevante ai sensi dell’art. 31 della l. 1150/1942 deve essere accertato in concreto come aggregato di case continue e vicine; la mera appartenenza dell’area a una frazione o località, ovvero la sua generica urbanizzazione, non dimostra di per sé la ricorrenza del centro abitato.
• Il proprietario deve fornire, secondo il principio di vicinanza della prova, elementi rigorosi o comunque non implausibili sulla datazione, consistenza e condizioni legittimanti dell’edificazione. Quando tali elementi siano offerti e la relativa prova storica sia difficilmente acquisibile dal privato, l’amministrazione deve fornire elementi contrari adeguati; in mancanza, il diniego fondato sull’abusività dell’immobile è viziato per difetto di istruttoria.
• Se l’immobile è stato realizzato in un’epoca nella quale il titolo edilizio non era obbligatorio, l’eventuale difformità rispetto a una licenza edilizia comunque richiesta e rilasciata non determina, da sola, l’illegittimità dell’opera, poiché la licenza non costituiva il necessario titolo legittimante della costruzione.
• Per gli immobili realizzati senza obbligo di titolo edilizio, lo stato legittimo può essere ricostruito attraverso le risultanze catastali di primo impianto e altri documenti probanti; il rilascio di successivi titoli edilizi comunali riferiti all’intero complesso, mai annullati, può inoltre concorrere a consolidare l’affidamento del proprietario sulla legittimità dell’immobile.

Come è indicizzato