Sentenza n. 1611/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la deliberazione consiliare. Con il primo motivo ha dedotto error in iudicando e violazione dell'art. 112 c.p.c., sostenendo che il TAR avesse omesso di pronunciarsi sulla questione del computo della piscina nella superficie lorda di pavimento massima di 6.000 mq prevista dalla convenzione urbanistica del 30 giugno 2006. Il motivo è stato prospettato come vizio di omessa pronuncia. Con il secondo motivo ha dedotto error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell'art. 12 della convenzione urbanistica e degli artt. 1325 e seguenti c.c., sostenendo che il Comune avesse modificato unilateralmente le condizioni convenzionali, inserendo nella convenzione di gestione una clausola che garantiva, in determinate fasce orarie e nel periodo estivo, l'accesso agevolato alla piscina ai bambini fino a 11 anni iscritti ai servizi educativi pubblici o equiparati. Secondo la società, tale clausola avrebbe inciso sull'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e sarebbe stata adottata in violazione dei principi civilistici applicabili all'amministrazione quando agisce iure privatorum.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile perché la questione relativa al computo della piscina nella superficie lorda di pavimento non era stata formulata come motivo specifico nel ricorso introduttivo, nel quale la società aveva contestato soltanto la modifica della convenzione relativa alla gestione dell'impianto e l'estensione delle categorie agevolate. Le deduzioni contenute nella parte in fatto del ricorso non potevano supplire alla mancata articolazione di uno specifico motivo di ricorso, trattandosi di motivi intrusi. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato. L'art. 12, comma 5, della convenzione del 2006 prevedeva che i rapporti di gestione del centro sportivo fossero definiti con un successivo atto convenzionale approvato dall'organo comunale competente e stabiliva obblighi minimi di accessibilità e riduzione tariffaria. La clausola contestata è stata ritenuta giustificata in un'ottica perequativa, poiché il Comune aveva contestualmente autorizzato la realizzazione di una maggiore superficie lorda di pavimento, pari a 1.894,23 mq, rispetto a quella prevista dalla convenzione originaria. L'agevolazione era inoltre limitata a una specifica fascia oraria e al periodo estivo. La società avrebbe dovuto dimostrare in modo concreto e puntuale l'effettiva alterazione dell'equilibrio contrattuale, ma si era limitata a deduzioni generiche. Nulla è stato disposto sulle spese, data la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi sulle domande e sui motivi ritualmente proposti; una questione non articolata come specifico motivo nel ricorso introduttivo non può fondare una censura di omessa pronuncia.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire in deroga è richiamato nel quadro della vicenda quale titolo di carattere eccezionale soggetto alla valutazione discrezionale dell'amministrazione.

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  È richiamato dalla società per sostenere l'applicazione dei principi civilistici all'amministrazione quando agisce iure privatorum; il Consiglio di Stato ha comunque ritenuto legittima la clausola contestata sulla base del contenuto della convenzione e della deroga urbanistica concessa.

• artt. 1325 e seguenti c.c.

  Sono stati invocati dalla società in relazione alla disciplina civilistica del rapporto convenzionale e alla pretesa modifica unilaterale dell'equilibrio contrattuale; la censura è stata respinta per la giustificazione perequativa della clausola e per la mancata prova concreta dell'alterazione dell'equilibrio.

• art. 12, comma 5, della convenzione urbanistica del 30 giugno 2006

  Con successivo atto convenzionale, proposto dai soggetti attuatori ed approvato con Deliberazione dell’Organo comunale competente, saranno definiti e regolati i rapporti per la gestione del Centro Sportivo al fine di garantire livelli qualitativi dei servizi erogati non inferiori agli standard offerti dai servizi comunali con riferimento alla accessibilità (orari, giorni e periodi di apertura), alla sicurezza ed igiene dell’impianto, alla professionalità del servizio di assistenza agli utenti ed ai requisiti di qualità ambientale degli spazi interni. Il Soggetto attuatore si impegna a far avere al Comune carta dei servizi. In particolare, l’utilizzo della piscina (per un minimo del 20% della superficie occupata complessivamente da rispettivo specchio d’acqua), dovrà essere garantito da lunedì a venerdì, per almeno tre ore comprese nella fascia oraria dalle 10.00 alle 17.00 con abbattimento del 50% delle tariffe praticate a favore delle categorie indicate dalla Amministrazione Comunale.

  La convenzione originaria demandava a un successivo atto convenzionale, da approvare con deliberazione dell'organo comunale competente, la definizione dei rapporti di gestione e degli standard di accessibilità, consentendo la specificazione delle categorie beneficiarie delle agevolazioni.

Massime di principio

• La questione prospettata nella parte narrativa di un ricorso, ma non formulata come specifico motivo di impugnazione, non può essere utilizzata per configurare un'omessa pronuncia del giudice né può costituire motivo di censura in appello; le deduzioni estranee all'articolazione dei motivi sono motivi intrusi.
• Quando una convenzione urbanistica demanda a un successivo atto convenzionale la disciplina della gestione di un'opera o di un servizio e degli standard di accessibilità, l'organo comunale competente può specificare tali condizioni nel successivo atto, nei limiti della disciplina convenzionale e della legge.
• L'inserimento di obblighi di accesso agevolato a un servizio gestito da un privato può essere giustificato in funzione perequativa quando l'amministrazione riconosce contestualmente al privato un vantaggio urbanistico, quale l'autorizzazione a realizzare una maggiore superficie rispetto a quella originariamente convenzionata.
• Chi deduce che una nuova clausola convenzionale abbia alterato l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento deve fornire una dimostrazione concreta e puntuale dell'incidenza economica della clausola; deduzioni generiche non sono sufficienti.
• La limitazione dell'obbligo agevolativo a determinate categorie di utenti, fasce orarie e periodi dell'anno costituisce un elemento rilevante nella valutazione della ragionevolezza e dell'equilibrio della previsione convenzionale.

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