Cassazione Civile, Ordinanza n. 08653/2026 del 07/04/2026

Esito

La controversia

Un ex consigliere di amministrazione di una banca popolare ha proposto opposizione, poi ricorso per cassazione, contro la sentenza della Corte d'appello che aveva confermato una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 175.000 irrogatagli dalla Banca d'Italia per carenze nell'organizzazione, nella gestione dei rischi e nei controlli interni, nonché per carenze di governo societario. La sanzione traeva origine da un'ispezione della BCE presso la banca nell'ambito del Meccanismo di vigilanza unico; la BCE aveva trasmesso gli esiti a Banca d'Italia, che aveva avviato il procedimento sanzionatorio e contestato gli addebiti all'esponente. Il ricorrente ha articolato ventidue motivi, contestando: la natura non punitiva delle sanzioni bancarie; la legittimità della motivazione per relationem; la decorrenza e la durata del procedimento sanzionatorio; la non retroattività della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. 72/2015; i criteri di quantificazione della sanzione; l'utilizzabilità delle risultanze ispettive BCE; il diniego di accesso ad alcuni atti e l'uso di documenti in lingua inglese; la presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981 e i limiti alla sua operatività in presenza di occultamento interno; la propria responsabilità, quale amministratore non esecutivo/ponente in comitati endoconsiliari, in relazione a numerose specifiche operazioni e carenze gestionali (azioni proprie, sovrapprezzo, finanziamenti baciati, ristorni, investimenti in fondi, portafoglio strategico); e, infine, la condanna alle spese. La Corte di cassazione ha esaminato e respinto tutti i motivi, ritenendo che le sanzioni ex art. 144 t.u.b. abbiano natura amministrativa e non sostanzialmente penale, che la motivazione per relationem sia legittima, che il termine decadenziale non fosse decorso, che la lex mitior non si applichi ratione temporis, che la quantificazione della sanzione fosse corretta e proporzionata, che la BCE e Banca d'Italia abbiano operato entro il corretto assetto di competenze del MVU, che il diritto di difesa non sia stato compresso, e che la responsabilità dell'esponente fosse fondata sul dovere di agire informato e sulla posizione concretamente rivestita nell'organo gestorio e nei comitati. È stata quindi confermata integralmente la decisione impugnata, con condanna del ricorrente alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso per cassazione. Ha confermato la sentenza della Corte d'appello di Roma che aveva già respinto l'opposizione alla sanzione irrogata dalla Banca d'Italia. In particolare, la Corte ha escluso: la natura penale delle sanzioni bancarie ex art. 144 t.u.b.; l'illegittimità della motivazione per relationem; la decadenza del potere sanzionatorio; l'applicabilità retroattiva della disciplina più favorevole del d.lgs. 72/2015; l'erroneità della quantificazione della sanzione; l'invalidità dell'utilizzo delle risultanze BCE; la lesione del diritto di difesa; e ogni vizio nella ricostruzione della responsabilità dell'esponente bancario, ribadendo il dovere degli amministratori di vigilare attivamente sull'assetto organizzativo, sui controlli interni e sui flussi informativi. Il ricorrente è stato inoltre condannato al pagamento delle spese del giudizio di legittimità e, se dovuto, dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 144 t.u.b.

  le sanzioni per carenze organizzative e di governo societario sono state qualificate come sanzioni amministrative, non sostanzialmente penali.

• art. 24, comma 1, l. 262/2005

  il principio di separazione tra funzione istruttoria e decisoria richiede terzietà dell'organo decidente, non una motivazione autonoma nel corpo del provvedimento.

• art. 145, comma 1-bis t.u.b.

  richiamato dal ricorrente nella doglianza sulla legittimità del procedimento sanzionatorio.

• art. 4, comma 3, t.u.b.

  invocato in combinazione con le norme procedimentali e convenzionali per censurare il provvedimento sanzionatorio.

• art. 14, comma 2, l. 689/1981

  il dies a quo del termine per l'accertamento è stato collegato al completamento dell'istruttoria, nel caso concreto alla data del visto del Capo del Dipartimento della Vigilanza Bancaria.

• art. 19, comma 3, l. 689/1981

  è stato ritenuto non riferibile al termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, ma alla misura cautelare.

• art. 28 l. 689/1981

  indicato come termine primario di prescrizione del potere sanzionatorio.

• art. 5 d.lgs. 72/2015

  invocato per sostenere la retroattività della disciplina più favorevole; la Corte ha escluso tale applicazione.

• art. 6 d.lgs. 72/2015

  contiene una disciplina intertemporale che limita l'applicazione del nuovo regime agli illeciti successivi alla sua entrata in vigore.

• art. 144-quater t.u.b.

  non applicabile ratione temporis ai fatti anteriori all'entrata in vigore delle nuove disposizioni attuative.

• art. 144-ter t.u.b.

  richiamato come parametro per la sanzionabilità delle persone fisiche in base all'incidenza delle violazioni.

• art. 18, par. 5, Reg. UE 1024/2013

  attribuisce alla BCE un ruolo ispettivo e alle autorità nazionali il compito di valutare e sanzionare secondo il diritto interno.

• art. 23 Cost.

  invocato per contestare l'utilizzo delle risultanze ispettive BCE senza un autonomo accertamento.

• art. 1 l. 689/1981

  richiamato nella censura sull'esercizio del potere punitivo e sulla necessità di accertamento proprio.

• art. 3 l. 689/1981

  pone una presunzione iuris tantum di colpa, superabile con la prova liberatoria della non colpevolezza.

• art. 7, comma 10, d.lgs. 150/2011

  ritenuto inconferente perché riferito alle controversie del codice della strada.

• art. 2381, ultimo comma, c.c.

  impone all'amministratore di agire in modo informato e di attivarsi con ogni mezzo per ottenere informazioni e promuovere controlli.

• art. 2392, comma 1, c.c.

  fondamento della responsabilità degli amministratori per omissioni nella vigilanza e nella supervisione strategica.

• art. 53, comma 1, t.u.b.

  richiamato come base delle regole prudenziali e organizzative dell'intermediario bancario.

• circolare Banca d'Italia n. 285 del 17.12.2013

  individua gli obblighi di supervisione strategica, controllo dei rischi e adeguatezza organizzativa del consiglio.

• circolare Banca d'Italia n. 263 del 27.12.2006

  richiamata come disciplina regolamentare attuativa vigente all'epoca dei fatti.

• art. 2441 c.c.

  ritenuto inconferente rispetto alle censure, poiché il tema riguardava carenze procedurali nella fissazione del prezzo e non la legittimità astratta del sovrapprezzo.

• art. 2358 c.c.

  richiamato per evidenziare che l'assistenza finanziaria ai sottoscrittori era stata deliberata dal consiglio e dunque rientrava nella vigilanza consiliare.

• art. 41 CDFUE

  invocato per sostenere il diritto a un equo procedimento e alla buona amministrazione; la Corte ha escluso la violazione.

• art. 47 CDFUE

  richiamato a sostegno delle garanzie giurisdizionali e dell'effettività della tutela.

• art. 48 CDFUE

  invocato per la presunzione di innocenza; la Corte lo ha ritenuto non applicabile in assenza di materia penale sostanziale.

• art. 49 CDFUE

  richiamato per il principio di legalità e lex mitior; la Corte ne ha negato l'applicazione al caso concreto.

• art. 52, par. 5, CDFUE

  citato nel contesto delle limitazioni e dell'applicazione delle garanzie della Carta.

• art. 6 CEDU

  le garanzie del giusto processo sono state ritenute soddisfatte dal giudizio di opposizione con piena giurisdizione; non si applicano le presunzioni penalistiche perché la sanzione non è sostanzialmente penale.

• art. 7 CEDU

  richiamato per il principio di legalità e di irretroattività in materia penale; la Corte ha escluso la pertinenza per sanzioni amministrative non punitive.

• art. 91 c.p.c.

  la condanna alle spese è stata confermata anche se la parte vittoriosa è una pubblica autorità difesa da avvocati interni iscritti all'albo.

• art. 132, n. 4, c.p.c.

  la doglianza di motivazione apparente è stata respinta perché la sentenza d'appello aveva una motivazione sufficiente e non meramente apparente.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  è stato dato atto della sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

• art. 1-bis art. 13 d.P.R. 115/2002

  richiamato per il calcolo del contributo unificato aggiuntivo, se dovuto.

Massime di principio

• Le sanzioni irrogate dall'autorità di vigilanza bancaria per carenze organizzative e di governo societario, prive di effetti interdittivi o confiscatori tipicamente penali, mantengono natura amministrativa e non vengono automaticamente attratte nell'area delle garanzie penalistiche della CEDU e della Carta UE.
• Nel procedimento sanzionatorio bancario è legittima la motivazione per relationem al rapporto o alla proposta istruttoria, purché l'organo decidente mantenga la reale terzietà e il potere di recepire, modificare o respingere la proposta.
• In materia di sanzioni amministrative, il termine rilevante per la decadenza va individuato alla luce della conclusione effettiva dell'accertamento; il tempo necessario alla valutazione, alla comparazione dei dati e alla sussunzione giuridica fa parte dell'accertamento stesso.
• La disciplina intertemporale del regime sanzionatorio più favorevole non si applica automaticamente agli illeciti pregressi quando il legislatore abbia espressamente limitato l'efficacia delle nuove norme ai fatti successivi alla loro entrata in vigore.
• La presunzione di colpa dell'art. 3 l. 689/1981 opera come presunzione iuris tantum: una volta accertata la violazione, grava sul sanzionato la prova liberatoria di aver agito senza colpa.
• Per gli amministratori di banche e intermediari vigilati, l'obbligo di agire informato e di presidiare la supervisione strategica è particolarmente intenso; la complessità organizzativa o l'assetto di deleghe interne non esonerano dall'attivarsi per acquisire informazioni, sollecitare controlli e intervenire sui profili anomali.
• L'occultamento di condotte illecite da parte della dirigenza non esclude la responsabilità degli amministratori che, per ruolo, posizione informativa e competenze di comitato, avrebbero dovuto percepire gli indici di anomalia attraverso i normali flussi informativi e contabili.
• La quantificazione della sanzione amministrativa è sindacabile in cassazione solo nei limiti dell'eventuale violazione dei criteri legali o del difetto assoluto di motivazione; resta ferma la discrezionalità dell'autorità entro i limiti edittali e in rapporto alla gravità concreta del fatto.

Come è indicizzato