Sentenza n. 403/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva chiesto la proroga o, in subordine, il rinnovo di una concessione demaniale marittima. Dopo la conferma dell’interesse e il deposito della documentazione, l’Autorità di Sistema Portuale aveva inserito la domanda in un avviso pubblico, ma aveva successivamente comunicato il preavviso di rigetto e adottato il diniego di rinnovo, fondato anche sul parere negativo della Capitaneria di Porto e sul parere negativo del Comitato di Gestione. L’appello deduceva: violazione della disciplina legislativa sulle proroghe delle concessioni demaniali; erronea valutazione del Piano per il riordino della viabilità portuale e dei rischi di interferenza tra attività ludico-ricreative e traffico portuale; travisamento dei fatti, sviamento, illogicità e contraddittorietà; omessa pronuncia su censure relative ai motivi nuovi e alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; incompetenza del Presidente dell’Autorità Portuale in favore del Segretario generale; violazione delle disposizioni sull’avviso pubblico e del legittimo affidamento; illegittimità dell’acquisizione dei pareri della Capitaneria e del Comitato di Gestione; invalidità della seduta del Comitato per asserita carenza del numero legale; nonché erroneità del rigetto della domanda risarcitoria da ritardo.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto irrilevante la disciplina sopravvenuta invocata dall’appellante, poiché il diniego della proroga era anteriore alla sua entrata in vigore; inoltre, la domanda di proroga era stata sostanzialmente superata dalla successiva domanda di rinnovo e dalla partecipazione alla relativa procedura. Il Piano per il riordino della viabilità portuale è stato qualificato come strumento meramente organizzativo del traffico, distinto dagli strumenti di pianificazione portuale e idoneo a fondare valutazioni sulle interferenze tra flussi pedonali, veicolari e commerciali pesanti e attività ludico-ricreative. Il diniego è stato ritenuto espressione della discrezionalità amministrativa nella valutazione dell’interesse demaniale e della compatibilità dell’uso particolare con gli interessi pubblici gravanti sull’area, nonché adeguatamente motivato e istruito. È stata esclusa l’omessa pronuncia sulle censure relative all’art. 10-bis l. 241/1990, poiché la sentenza di primo grado aveva esaminato la completezza del preavviso e le vicende riguardanti l’affidabilità del concessionario. Le questioni sulla regolarità della struttura e sulla distinzione tra proroga e rinnovo sono state ritenute non pertinenti o già esaminate. È stata esclusa l’incompetenza del Presidente dell’Autorità Portuale: l’art. 8, comma 3, lett. m), l. 84/1994 gli attribuisce la gestione delle aree e dei beni del demanio marittimo e l’esercizio delle attribuzioni degli artt. 36-55 e 68 cod. nav.; la competenza del Segretario generale prevista dall’art. 6-bis l. 84/1994 riguarda invece le concessioni per servizi e operazioni portuali di cui all’art. 18, non le concessioni ex art. 36 cod. nav. L’inserimento della domanda nell’avviso pubblico non ha generato affidamento qualificato, trattandosi di una verifica preliminare dell’ammissibilità in astratto, cui dovevano seguire istruttoria e, se necessario, comparazione. L’art. 8 del regolamento del codice della navigazione non impedisce all’amministrazione di acquisire informazioni dalla Capitaneria, pur prevedendo la possibilità di rinnovo senza formalità istruttoria per determinate concessioni. Il verbale del Comitato di Gestione attestava la presenza di tutti i componenti necessari, la relazione del Presidente, la proposta negativa e la regolarità della votazione. La reiezione delle censure demolitorie ha comportato anche l’infondatezza della domanda risarcitoria da ritardo. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 36 cod. nav.

  «Per giurisprudenza costante il diniego di concessione dell'uso di un bene demaniale, ai sensi dell'art. 36 del codice della navigazione costituisce legittima espressione del potere ampiamente discrezionale spettante all'amministrazione in tutte le ipotesi in cui quest'ultima ravvisi la sussistenza di un interesse pubblico contrario al rilascio, purché la decisione negativa venga motivata adducendo elementi concreti ritenuti, all'esito di apposito accertamento istruttorio, ostativi all'invocato uso particolare del bene pubblico»

  La concessione demaniale può essere negata sulla base di un’ampia valutazione discrezionale dell’interesse pubblico, purché il diniego sia motivato con elementi concreti, emergenti da adeguata istruttoria, e sia sindacabile sotto i profili della logicità e congruenza.

• art. 8, comma 3, lett. m), l. 84/1994

  Il Presidente dell’Autorità Portuale «amministra le aree e i beni del demanio marittimo [...] esercitando, sentito il Comitato di gestione, le attribuzioni stabilite negli articoli da 36 a 55 e 68 del codice della navigazione»

  Il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale è competente sulle concessioni demaniali rilasciate ai sensi dell’art. 36 cod. nav., previo coinvolgimento del Comitato di gestione.

• art. 6-bis l. 84/1994

  Il Segretario generale è preposto al «rilascio delle concessioni per periodi di durata fino a quattro anni, previo parere della Commissione consultiva [...] e sentito il Comitato di gestione»

  La competenza del Segretario generale riguarda le concessioni di aree demaniali e banchine destinate a servizi e operazioni portuali di cui all’art. 18 l. 84/1994, non le concessioni d’uso particolare ex art. 36 cod. nav.

• art. 8 regolamento del codice della navigazione

  «Le concessioni di durata non superiore al quadriennio che non importino impianti di difficile rimozione sono fatte dal capo del compartimento con licenza e possono essere rinnovate senza formalità istruttoria»

  L’uso del verbo “possono” non esclude la facoltà dell’amministrazione di acquisire informazioni dalla Capitaneria di Porto, titolare di funzioni di vigilanza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non è stata ravvisata violazione del preavviso di rigetto, poiché il TAR aveva ritenuto che il preavviso contenesse un riferimento sufficientemente chiaro alle vicende rilevanti per l’affidabilità del concessionario.

• art. 3 l. 118/2022

  La disciplina sulle proroghe invocata dall’appellante non è stata applicata al diniego, in quanto il provvedimento era anteriore alla normativa sopravvenuta richiamata in appello.

• d.l. n. 131/2024, convertito in l. n. 166/2024

  La disciplina sopravvenuta sulle concessioni demaniali non incide sul diniego già adottato; inoltre, la domanda di proroga era stata superata dalla successiva domanda di rinnovo.

Massime di principio

• Il diniego di una concessione d’uso particolare di un bene demaniale ai sensi dell’art. 36 cod. nav. costituisce espressione di ampia discrezionalità amministrativa e può fondarsi sulla valutazione di qualsiasi interesse pubblico specifico connesso alla dimensione territoriale del bene, purché l’amministrazione svolga un’adeguata istruttoria, indichi elementi concreti ostativi all’uso richiesto e motivi il provvedimento in modo logico e congruente.
• La concessione di un bene demaniale a un privato è legittima solo se, nella comparazione tra interessi pubblici e privati, l’uso particolare soddisfa l’interesse del richiedente senza compromettere gli altri interessi pubblici gravanti sull’area, compresi quelli relativi alla sicurezza e alla gestione dei flussi veicolari e portuali.
• La competenza del Segretario generale prevista dall’art. 6-bis l. 84/1994 per le concessioni di durata non superiore a quattro anni riguarda le concessioni funzionali ai servizi e alle operazioni portuali di cui all’art. 18 della medesima legge; le concessioni d’uso particolare rilasciate ai sensi dell’art. 36 cod. nav. rientrano invece nelle attribuzioni del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale ai sensi dell’art. 8, comma 3, lett. m), l. 84/1994.
• L’inserimento di una domanda di rinnovo in un avviso pubblico non attribuisce al richiedente un affidamento qualificato al rilascio della concessione, poiché tale inserimento attesta soltanto l’ammissibilità astratta della domanda e non preclude le successive verifiche istruttorie, la valutazione dell’interesse pubblico e l’eventuale comparazione con domande concorrenti.
• La previsione regolamentare secondo cui determinate concessioni possono essere rinnovate senza formalità istruttoria non impedisce all’amministrazione di acquisire informazioni e pareri dagli organi titolari di funzioni di vigilanza, quando tali acquisizioni siano funzionali alla valutazione della compatibilità dell’uso demaniale richiesto.
• La reiezione dell’impugnazione del diniego di concessione esclude, in assenza di un illecito provvedimentale, il risarcimento del danno da ritardo fondato sul mancato conseguimento del medesimo bene della vita.

Come è indicizzato