Sentenza n. 1032/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la deliberazione consiliare di alienazione e la precedente deliberazione della Giunta, deducendo: violazione delle regole di pubblicità, trasparenza ed evidenza pubblica applicabili ai contratti attivi, per la mancata apertura di un confronto competitivo; mancata verifica dei requisiti dell’acquirente per contrattare con la pubblica amministrazione; difetto di istruttoria sulla congruità del prezzo; incompatibilità urbanistica e sanitaria dell’intervento progettato dall’istituto zooprofilattico, comprendente un laboratorio BSL3 e stalle contumaciali, rispetto all’art. 216 T.U.L.S. e al D.M. 5 settembre 1994; carenza di istruttoria e motivazione sui vincoli di vulnerabilità idrogeologica, sulle zone instabili e sul rischio di liquefazione; violazione della tutela della salute, della normativa europea in materia di sanità animale e dei principi di ragionevolezza. Il Comune e l’istituto hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione dell’associazione e la prematurità delle censure riferite a un progetto non ancora definito e autorizzato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile e in parte infondato. Le censure sulla mancata evidenza pubblica sono state dichiarate inammissibili per carenza di legittimazione attiva: l’associazione non aveva allegato né provato un proprio interesse concreto all’acquisto del terreno e il riconoscimento di un mero interesse strumentale avrebbe trasformato l’impugnazione in un’azione popolare. Il Collegio ha comunque rilevato che il Comune aveva adeguatamente pubblicizzato la manifestazione di interesse e che, per i contratti attivi, non trovano applicazione integrale le regole sulla pubblicità dei bandi di gara, essendo sufficiente rendere nota alla cittadinanza la proposta di acquisto per consentire eventuali offerte concorrenti. Sono state inoltre ritenute inammissibili, per difetto di legittimazione, le doglianze sulla congruità del prezzo, non rientrando tra le finalità dell’associazione la tutela del patrimonio comunale o delle pubbliche amministrazioni. Le censure sulla mancata verifica dei requisiti dell’istituto per contrattare sono state respinte perché prive di allegazioni concrete circa l’esistenza di impedimenti. Il TAR ha respinto anche le doglianze urbanistiche e idrogeologiche: la qualificazione dell’area come edificabile non escludeva la possibilità di successivi approfondimenti tecnici, da svolgere nella fase di approvazione del progetto; l’art. 216 T.U.L.S. non pone un divieto assoluto di insediamento delle industrie insalubri di prima classe nei centri abitati; inoltre, il laboratorio BSL3 e le stalle contumaciali, per le loro caratteristiche di contenimento, trattamento dei reflui e filtraggio dei flussi d’aria, non erano qualificabili nel loro complesso come industria insalubre. Le ulteriori censure relative ai rischi sanitari, ambientali, edilizi e idrogeologici sono state dichiarate premature, poiché l’istituto non aveva ancora presentato un progetto definitivo o esecutivo e tali profili avrebbero dovuto essere valutati nelle successive procedure autorizzatorie, nelle quali le amministrazioni avrebbero potuto imporre prescrizioni o negare l’approvazione. È stata respinta anche la domanda di caducazione o inefficacia del contratto eventualmente stipulato. L’associazione è stata condannata alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori in favore di ciascuna delle due controparti costituite.

Norme richiamate

• art. 4 d.lgs. 50/2016

  I principi di pubblicità, trasparenza e imparzialità si applicano anche ai contratti attivi, ma non mediante l’integrale applicazione delle regole proprie dei bandi di gara; è sufficiente una pubblicizzazione idonea della proposta di acquisto dei beni patrimoniali pubblici.

• art. 3 R.D. 2440/1923

  Richiamato tra le norme che esprimono i principi di evidenza pubblica e trasparenza applicabili alle alienazioni del patrimonio pubblico.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento dei principi generali di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa.

• art. 216 R.D. 1265/1934

  Un’industria o manifattura la quale sia iscritta nella prima classe, può essere permessa nell’abitato, quante volte l’industriale che l’esercita provi che, per l’introduzione di nuovi metodi o speciali cautele, il suo esercizio non reca nocumento alla salute del vicinato.

  La disposizione non vieta in assoluto l’insediamento delle industrie insalubri di prima classe nei centri abitati, consentendolo quando siano dimostrate misure o cautele idonee a escludere danni alla salute del vicinato.

• art. 217 R.D. 1265/1934

  Quando vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o liquidi provenienti da manifatture o fabbriche, possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica, il podestà [attualmente il Sindaco] prescrive le norme da applicare per prevenire o impedire il danno e il pericolo e si assicura della loro esecuzione ed efficienza.

  Attribuisce all’autorità comunale il potere-dovere di prescrivere misure preventive e verificarne l’effettiva attuazione quando emissioni o rifiuti possano arrecare pericolo o danno alla salute pubblica.

• D.M. 5 settembre 1994

  L’inclusione di un’attività nell’elenco delle industrie insalubri costituisce un profilo da valutare nell’ambito dell’esame del progetto concreto, non della mera ipotesi progettuale; il Collegio ha escluso che il laboratorio BSL3 e le stalle contumaciali fossero, nel loro complesso, qualificabili come industria insalubre.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro dei principi di buon andamento e imparzialità, in relazione alle contestazioni di carenza istruttoria.

• regolamento comunale per l’alienazione, gestione e disposizione dei beni del patrimonio immobiliare, art. 6, comma 9

  Consente la riduzione del prezzo di vendita dei beni comunali nelle ipotesi previste dall’art. 19, comma 1, incluse le alienazioni a favore di enti pubblici e degli enti da essi dipendenti.

• regolamento comunale per l’alienazione, gestione e disposizione dei beni del patrimonio immobiliare, art. 19, comma 1

  Prevede tra le ipotesi che possono giustificare la riduzione del prezzo l’alienazione di beni immobili a favore di enti pubblici di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001 e degli enti da essi dipendenti.

• art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001

  Richiamato ai fini dell’individuazione degli enti pubblici destinatari della disciplina regolamentare comunale sulla possibile riduzione del prezzo.

Massime di principio

• L’impugnazione della mancata pubblicizzazione o dell’assenza di confronto competitivo in una procedura di alienazione di beni pubblici richiede che il ricorrente dimostri un interesse concreto e attuale all’acquisto del bene e il pregiudizio derivante dalla condotta amministrativa; non è sufficiente un interesse generico alla legalità o un interesse strumentale, perché ciò introdurrebbe un’azione popolare non prevista dalla legge.
• Per i contratti attivi aventi a oggetto l’alienazione di beni patrimoniali pubblici non si applicano integralmente le regole di pubblicità proprie dei bandi di gara; è sufficiente una pubblicizzazione idonea della proposta di acquisto, tale da rendere edotta la collettività e consentire a eventuali interessati di formulare offerte concorrenti.
• La contestazione della congruità del prezzo di alienazione di un bene comunale è ammissibile solo da parte di chi dimostri una posizione differenziata e una legittimazione collegata alla tutela dell’interesse dedotto; il mero rischio di un danno erariale non determina, di per sé, l’illegittimità dell’atto.
• La qualificazione urbanistica di un’area come edificabile non implica che ogni specifico intervento sia già assentito, ma comporta che gli approfondimenti edilizi, urbanistici, geologici, idrogeologici e sanitari siano normalmente svolti nella successiva fase di presentazione e approvazione del progetto concreto.
• L’art. 216 T.U.L.S. non stabilisce un divieto assoluto di insediamento delle industrie insalubri di prima classe nei centri abitati: l’insediamento può essere consentito quando siano dimostrate speciali cautele idonee a escludere il nocumento alla salute del vicinato.
• Le censure fondate su rischi sanitari, ambientali o idrogeologici meramente ipotizzati sono premature quando l’amministrazione abbia esaminato soltanto una proposta di alienazione e non sia ancora stato presentato un progetto sufficientemente definito; tali profili devono essere valutati nei procedimenti autorizzatori successivi, nei quali possono essere imposte prescrizioni o negato l’assenso.

Come è indicizzato