Sentenza n. 9020/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione ANAC n. 555 del 30 novembre 2022, nonché gli atti del procedimento di vigilanza, deducendo la violazione degli artt. 13, 18, 19 e 20 del Regolamento di vigilanza ANAC e l’illegittimità derivata dell’art. 13 del medesimo regolamento per violazione dei principi propri dei procedimenti sostanzialmente sanzionatori; eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria e sviamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 213 d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 13, comma 8-sexiesdecies, d.l. n. 7/2007, nonché carenza di potere e incompetenza; contraddittorietà, perplessità, irragionevolezza e ingiustizia manifesta; violazione delle clausole dell’atto integrativo e delle regole di interpretazione contrattuale. La controversia traeva origine dall’operazione societaria riguardante un’impresa aggiudicataria di lavori affidati dal General Contractor, i cui contratti e partecipazioni erano stati trasferiti o assoggettati a usufrutto, con successiva acquisizione da parte di una società consorziata del General Contractor. ANAC aveva ritenuto che i lavori eseguiti dopo tale operazione non potessero essere computati nella quota del 60% da affidare a imprese terze, poiché l’impresa esecutrice aveva perso la terzietà rispetto al General Contractor.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza originaria di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., senza esaminare nel merito i vizi dedotti. Il Collegio ha rilevato che gli atti di vigilanza ANAC adottati ai sensi dell’art. 213 d.lgs. n. 50/2016, di regola, non hanno contenuto precettivo né efficacia vincolante nei confronti dei soggetti vigilati e costituiscono valutazioni o pareri non vincolanti, eventualmente idonei a sollecitare l’esercizio di poteri da parte della stazione appaltante o di altre autorità. Tali atti sono immediatamente impugnabili soltanto quando, in concreto, producano un vulnus diretto e immediato, traducendosi in regole puntuali e vincoli conformativi non modulabili dai destinatari. Nel caso concreto, la deliberazione ANAC si limitava a indicare un criterio interpretativo sulla contabilizzazione dei lavori e a raccomandare a RFI e al General Contractor di adottare eventuali iniziative per assicurare il rispetto dell’obbligo del 60%, lasciando espressamente alla loro autonomia la scelta delle soluzioni. L’atto non annullava né privava di effetti alcun provvedimento della stazione appaltante o contratto in essere e non imponeva specifiche misure. Le indicazioni relative alla non contabilizzabilità dei lavori eseguiti dall’impresa divenuta collegata a una consorziata del General Contractor erano quindi accompagnate da un mero invito a individuare soluzioni pro futuro, senza immediata incidenza giuridicamente negativa sulla sfera del ricorrente. Le spese sono state compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 213 d.lgs. n. 50/2016

  qualora accerti l'esistenza di irregolarità, l'Autorità trasmette gli atti e i propri rilievi agli organi di controllo e, se le irregolarità hanno rilevanza penale, alle competenti Procure della Repubblica

  La disposizione attribuisce ad ANAC poteri di vigilanza e di trasmissione di atti e rilievi, ma non conferisce alle sue contestazioni valore di accertamento para-giurisdizionale o efficacia vincolante nei confronti delle stazioni appaltanti e delle altre amministrazioni.

• art. 222 d.lgs. n. 36/2023

  È indicato dal giudice quale disposizione che ha sostituito l’art. 213 d.lgs. n. 50/2016, senza incidere sulla disciplina applicabile alla controversia.

• art. 13, comma 8-sexiesdecies, d.l. n. 7/2007

  È richiamato tra le norme che il ricorrente assume violate in relazione all’obbligo di affidamento a terzi della quota dei lavori.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Impone la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse; la disposizione è stata applicata perché l’atto ANAC non produceva una lesione attuale e immediata.

• art. 24 Cost.

  È richiamato quale fondamento della tutela giurisdizionale contro gli atti di vigilanza che, in concreto, producano vincoli conformativi puntuali e un vulnus diretto e immediato.

Massime di principio

• Gli atti di vigilanza adottati da ANAC ai sensi dell’art. 213 d.lgs. n. 50/2016, quando si limitano a formulare valutazioni, criteri interpretativi o raccomandazioni non vincolanti, senza imporre specifici comportamenti né incidere sugli effetti di provvedimenti o contratti, non hanno autonoma portata lesiva e non sono immediatamente impugnabili per carenza di interesse.
• La lesività e l’immediata impugnabilità di un atto di vigilanza ANAC devono essere verificate in concreto, considerando gli effetti prodotti nella sfera giuridica dei destinatari e non soltanto la qualificazione formale dell’atto come parere, raccomandazione o linea guida.
• Un atto di vigilanza ANAC è immediatamente impugnabile quando, indipendentemente dalla sua qualificazione formale, detta regole oggettive e vincoli conformativi puntuali sulla successiva attività dei soggetti vigilati, senza lasciare loro margini di autonoma modulazione quanto al contenuto e all’estensione delle misure da adottare.
• La mera raccomandazione rivolta alla stazione appaltante e al contraente generale di adottare future iniziative, lasciando alla loro autonomia la scelta delle soluzioni operative e senza annullare o privare di effetti atti o contratti esistenti, non determina una lesione attuale e immediata dell’interesse del destinatario.

Come è indicizzato