Sentenza n. 15736/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore uscente e seconda classificata nella gara a procedura aperta per una concessione del valore di € 3.834.756,37 al netto dell’IVA e della durata di cinque anni, ha impugnato l’aggiudicazione a GMA Services, dapprima provvisoria e poi definitiva, proponendo successivi motivi aggiunti contro le nuove determinazioni di aggiudicazione del 2 e 6 luglio 2026. Ha dedotto: che l’aggiudicataria non avesse presentato un proprio piano economico-finanziario (PEF), impedendo la verifica della sostenibilità delle migliorie offerte e imponendone l’esclusione; che i ricavi storici riportati nel PEF di gara fossero inattendibili perché aggregavano dati anteriori e posteriori all’installazione, il 12 luglio 2024, di un nuovo chiosco asseritamente meno produttivo, alterando la parità competitiva; che l’aggiudicazione fosse stata disposta senza acquisire la specifica autocertificazione richiesta dall’art. 99, comma 3-bis, del d.lgs. 36/2023 in ragione del malfunzionamento del FVOE; che fosse illegittimo il ricorso alla consegna urgente o al subentro; e che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria non rispettasse requisiti minimi del capitolato, quanto a orari e continuità del servizio, prezzi, noleggio di biciclette e monopattini, gestione dei giochi d’acqua e degli impianti, apertura e chiusura dei cancelli e vigilanza. Nei motivi aggiunti successivi la ricorrente ha riproposto tali censure contro i nuovi atti e contestato nuovamente l’assenza dell’autocertificazione. Con il ricorso introduttivo aveva inoltre chiesto accesso alla versione non oscurata dell’offerta tecnica, inefficacia del contratto, subentro o risarcimento.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, perché l’aggiudicazione inizialmente contestata era provvisoria e non conclusiva; le successive aggiudicazioni sono state impugnate con motivi aggiunti. È stata dichiarata cessata la materia del contendere sulla domanda di accesso, poiché l’offerta tecnica non oscurata è stata prodotta in giudizio. I primi motivi aggiunti sono stati respinti: il disciplinare non imponeva ai concorrenti di presentare un proprio PEF; la coerenza delle migliorie doveva essere valutata rispetto al PEF predisposto dall’Amministrazione, e l’eventuale mancata eseguibilità delle migliorie poteva comportare decadenza dall’aggiudicazione, non l’esclusione dalla gara. Il PEF di gara riportava dati medi da gennaio 2023 ad agosto 2025, includendo quindi il periodo successivo all’installazione del nuovo chiosco; inoltre, la ricorrente, quale gestore uscente, disponeva di informazioni ulteriori rispetto agli altri concorrenti, sicché non risultava alterata la parità competitiva. Quanto ai controlli dei requisiti, il malfunzionamento del FVOE aveva condotto il RUP ad avviare verifiche autonome: prima dell’aggiudicazione erano stati verificati i requisiti speciali e acquisiti, tra l’altro, DURC, regolarità fiscale, autocertificazioni antimafia e controlli anti-pantouflage; il ricorso al silenzio-assenso riguardava soltanto i certificati richiesti alla Procura. L’aggiudicazione del 4 maggio non aveva disposto l’immissione immediata in possesso: il servizio sarebbe iniziato dopo la stipula e il completamento delle verifiche, secondo la sequenza ordinaria di subentro. I secondi motivi aggiunti sono stati respinti perché l’aggiudicataria aveva accettato senza riserve la documentazione di gara e assunto gli obblighi del capitolato; le specifiche contestazioni risultavano inoltre smentite dall’offerta, che indicava orari di apertura, listino, attività di noleggio «nei pressi» dei chioschi e non all’interno dell’area concessa, nonché misure e servizi di gestione e vigilanza. Anche i terzi motivi aggiunti sono stati respinti: l’autocertificazione ex d.P.R. 445/2000 era stata presentata da tutti i concorrenti ed era già nella disponibilità dell’Amministrazione; GMA aveva inoltre prodotto in giudizio certificati del casellario e dei carichi pendenti. La ricorrente è stata condannata a pagare le spese di lite, liquidate in € 2.500,00 oltre accessori in favore di ciascuna delle due parti resistenti costituite.

Norme richiamate

• artt. 15 e 17.1 del Disciplinare di gara

  Se, sulla base della piana lettura della riportata disposizione di lex specialis, non emergono indicazioni volte ad imporre ai partecipanti di corredare la propria offerta con la presentazione del piano economico-finanziario, deve allora, ragionevolmente, escludersi che la valutazione della congruità dell’offerta da parte della procedente Amministrazione possa dirsi preclusa dalla carenza di presentazione del PEF da parte dell’offerente.

  Il disciplinare non imponeva di allegare all’offerta un PEF predisposto dal concorrente; la verifica di congruità non era quindi preclusa dalla sua mancata presentazione. La coerenza delle migliorie andava valutata rispetto al PEF predisposto dall’ente e, secondo la clausola di gara, la mancata eseguibilità poteva comportare decadenza dall’aggiudicazione.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  Nell’osservare come, del resto, la stessa ricorrente Habicura abbia omesso di corredare la propria offerta con la presentazione di un PEF, va ulteriormente rilevato come il citato art. 15 del Disciplinare di gara stabilisca che “tutte le proposte migliorative indicate dall’offerente per i criteri di valutazione della presente procedura, in caso di aggiudicazione, dovranno essere concretamente eseguibili dal contraente medesimo e coerenti con il relativo piano economico finanziario, pena la decadenza dall’aggiudicazione medesima”.

  La decisione richiama l’art. 193 per rilevare che il Codice prevede espressamente la presentazione necessaria di un PEF asseverato nelle proposte di finanza di progetto; tale previsione non stabilisce un obbligo generalizzato di presentazione del PEF per ogni concessione.

• art. 99, comma 3-bis, d.lgs. 36/2023

  Ciò premesso, va rilevato, quanto alla vicenda in esame, che al temporaneo blocco del FVOE subito dall’Amministrazione – suscettibile di integrare una fattispecie di impedimento oggettivo di carattere tecnico, evidentemente non ascrivibile a fatto proprio di quest’ultima e, men che meno, della controinteressata – ha fatto seguito la decisione del RUP di “avviare autonomamente i controlli extra FVOE 2.0”.

  In caso di malfunzionamento del FVOE, il RUP può svolgere autonomamente i controlli non eseguibili tramite la piattaforma. Nel caso deciso l’Amministrazione aveva verificato i requisiti disponibili attraverso canali alternativi; il meccanismo del silenzio-assenso era stato utilizzato soltanto per i certificati richiesti alla Procura, non per l’intero insieme dei requisiti.

• art. 99, commi 1, 2 e 3-bis, d.lgs. 36/2023

  Roma Capitale, quindi, al fine di non paralizzare l’attività amministrativa, si è avvalsa del silenzio-assenso solamente per i certificati del casellario e dei carichi pendenti richiesti alla Procura della Repubblica e non già per l’intero compendio dei controlli.

  La decisione considera legittimo, nella fattispecie, il ricorso al silenzio-assenso limitatamente ai certificati richiesti alla Procura, distinguendolo dall’accertamento degli altri requisiti, svolto mediante verifiche autonome e documenti acquisiti.

• art. 191 d.lgs. 36/2023

  Se va, quindi, escluso che stata disposta alcuna immediata immissione in possesso, va, piuttosto, rilevato come nella fattispecie si sia, legittimamente, fatto ricorso ad una sequenza procedimentale comportante l’avvio della gestione di seguito alla stipula del contratto, la quale a sua volta è stata preceduta dal completamento della verifica dei requisiti in capo all’aggiudicataria.

  Il richiamo al subentro non comporta di per sé un’immediata consegna del servizio: è legittima la sequenza che prevede il completamento della verifica dei requisiti, la stipula del contratto e, successivamente, l’avvio della gestione.

• artt. 12.1 e 16 del Disciplinare di gara

  Se le dichiarazioni rese da GMA integrano l’assunzione di un obbligo giuridico pieno e incondizionato rispetto a tutte le prescrizioni del Capitolato e del Disciplinare, senza alcun obbligo di trascrizione in offerta tecnica, va ulteriormente osservato come la Commissione, nel constatare “il rispetto delle caratteristiche minime stabilite nel progetto”, ha ritenuto l’offerta di GMA ammissibile e meritevole di aggiudicazione.

  L’accettazione incondizionata degli atti di gara vincola il concorrente al rispetto delle prescrizioni del capitolato e del disciplinare anche senza riprodurre ciascun requisito nell’offerta tecnica, salvo che la lex specialis richieda espressamente tale indicazione.

• art. 116 c.p.a.

  Preliminarmente, rispetto alla disamina dei motivi di doglianza dalla parte ricorrente dedotti con i mezzi di tutela sopra descritti, il Collegio: - ribadisce l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso introduttivo, secondo quanto precedentemente indicato sub 2.; - dà atto della cessazione della materia del contendere relativamente all’azione ex art. 116 c.p.a., alla luce di quanto dalla stessa ricorrente dichiarato con i primi motivi aggiunti (cfr. precedente punto 3.5).

  La domanda di accesso è stata definita per cessazione della materia del contendere, essendo stata prodotta in giudizio la versione non oscurata dell’offerta richiesta.

• art. 17, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Tale questione, peraltro, come dalla stessa ricorrente ammesso (pag. 23 dei primi motivi aggiunti), è da ritenersi superata, in quanto, con Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale, Municipio Roma XI, del 4 maggio 2026, in virtù dell’asserito intervenuto completamento dei requisiti, in capo alla società controinteressata, non è più stata prevista la consegna in via d’urgenza del servizio, operandosi un richiamo al meccanismo ordinario del subentro di cui all’art. 191 del D.Lgs. n. 36/2023.

  La contestazione relativa alla consegna in via d’urgenza è stata ritenuta superata, poiché la determinazione successiva non disponeva più tale consegna e rinviava al subentro ordinario.

Massime di principio

• Nelle concessioni, l’obbligo di presentare un PEF a corredo dell’offerta non può presumersi: deve risultare dalla lex specialis o da una specifica previsione normativa applicabile. Se il disciplinare richiede soltanto che le migliorie siano coerenti con il PEF, la congruità può essere valutata con riferimento al PEF predisposto dall’ente concedente; l’eventuale mancata eseguibilità delle migliorie può produrre la decadenza dall’aggiudicazione, se così stabilito dalla lex specialis, e non comporta automaticamente l’esclusione.
• Il malfunzionamento del FVOE non impedisce alla stazione appaltante di proseguire le verifiche dei requisiti mediante canali alternativi. Il ricorso al meccanismo previsto dall’art. 99, comma 3-bis, deve essere valutato in relazione ai controlli effettivamente non eseguibili e non equivale, di per sé, a omettere l’intera verifica dei requisiti.
• Quando il capitolato e il disciplinare prevedono l’accettazione della documentazione di gara e il concorrente dichiara di accettarla senza riserve, tale assunzione lo vincola agli obblighi minimi anche se non li ripete analiticamente nell’offerta tecnica, purché la lex specialis non prescriva espressamente di riportarli nell’offerta.
• Il riferimento al subentro nell’esecuzione di una concessione non determina necessariamente la consegna immediata del servizio: è compatibile con una sequenza che subordina l’avvio della gestione alla verifica dei requisiti e alla previa stipula del contratto.
• L’aggiudicazione provvisoria, in quanto atto non conclusivo del procedimento e privo di autonoma idoneità lesiva della pretesa sostanziale, non conserva interesse all’impugnazione quando sia intervenuta l’aggiudicazione definitiva, che può essere contestata con motivi aggiunti.

Come è indicizzato