Sentenza n. 671/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego della Questura di Prato relativo alla richiesta di licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. per la raccolta di scommesse nei locali di Prato, chiedendone l'annullamento e il risarcimento dei danni. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 3, 7, 8, 10 e 10-bis della l. n. 241/1990 e l'eccesso di potere per violazione della sequenza procedimentale, sostenendo che il preavviso di rigetto non consentisse una partecipazione effettiva perché la nota comunale contenente le verifiche distanziometriche non era stata allegata e perché il provvedimento finale avrebbe introdotto una nuova ragione ostativa relativa alla posizione contributiva. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 88 T.U.L.P.S., della normativa regionale toscana, delle circolari ministeriali del 2018, dell'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017 e dell'art. 41 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e contraddittorietà. Ha sostenuto che l'istanza non riguardasse una nuova apertura, ma un mero subentro o una variazione gestionale di un punto di raccolta già autorizzato dal 2015, con permanenza del medesimo concessionario e dei medesimi locali, sicché non sarebbe stato applicabile il limite di distanza di 500 metri dai luoghi sensibili.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il preavviso di rigetto contenesse in modo completo e intelligibile l'unica ragione ostativa, ossia il mancato rispetto delle distanze minime dai luoghi sensibili, indicando le distanze di 380 metri dalla parrocchia e di 62 metri dalla bocciofila. La nota comunale non doveva necessariamente essere allegata al preavviso, poiché l'art. 10-bis l. n. 241/1990 impone la comunicazione dei motivi ostativi, non la trasmissione di tutti gli atti istruttori posti a loro fondamento. Tali atti potevano essere acquisiti mediante accesso, ma la ricorrente non aveva presentato osservazioni né formulato richieste istruttorie e non aveva indicato quali specifici elementi avrebbero potuto modificare l'esito. Il riferimento contenuto nel provvedimento alla posizione contributiva costituiva una mera informazione, espressamente esclusa dai motivi ostativi e ininfluente sull'esito, sicché non vi era alcuna violazione del contraddittorio. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto che la disciplina regionale toscana vieti l'apertura di centri di scommesse situati a meno di 500 metri dai luoghi sensibili, tra cui rientrano luoghi di culto e centri sportivi riconoscibili e operativi. Nel caso concreto i locali distavano 380 metri dalla parrocchia e 62 metri dalla bocciofila. L'istanza del 2021 non costituiva un mero subentro: il precedente titolare della licenza aveva cessato le cariche nel 2018, l'attività di raccolta scommesse non proseguiva dall'ottobre 2018 e i locali erano risultati chiusi e abbandonati almeno dal novembre 2019. La discontinuità soggettiva e oggettiva e la cessazione prolungata dell'attività imponevano di qualificare la domanda come richiesta di nuova apertura, soggetta al distanziometro. La permanenza del medesimo concessionario e il richiamo a precedenti titoli non dimostravano la continuità effettiva dell'esercizio. Le circolari ministeriali del 2018 escludono le sole variazioni soggettive relative a esercizi effettivamente attivi, non le riaperture di attività cessate. Il diniego era quindi legittimo. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 in favore del Comune e in euro 2.000 in favore del Ministero dell'Interno - Questura di Prato.

Norme richiamate

• art. 88 T.U.L.P.S.

  La licenza di pubblica sicurezza per la raccolta di scommesse non può essere rilasciata quando manchino altri presupposti normativi, compreso il rispetto dei limiti distanziometrici regionali applicabili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda.

  Il preavviso deve rendere conoscibili i motivi ostativi, ma non richiede necessariamente l'allegazione di tutti gli atti istruttori che li giustificano. La violazione partecipativa non è configurabile in concreto se il privato non indica quali specifiche osservazioni o elementi avrebbero potuto incidere sull'esito.

• art. 4 l.r. Toscana 18 ottobre 2013, n. 57

  È vietata l'apertura di centri di scommesse, di spazi per il gioco con vincita in denaro, nonché la nuova installazione di apparecchi per il gioco lecito [...] situati ad una distanza inferiore a 500 metri, misurata in base al percorso pedonale più breve, da: [...] luoghi di culto; [...] centri socioricreativi e sportivi.

  Il distanziometro si applica alle nuove aperture o installazioni. La continuità dell'attività pregressa può escluderlo solo se effettiva, soggettiva e oggettiva, mentre la cessazione prolungata dell'esercizio e la perdita del precedente titolo comportano la qualificazione della nuova istanza come apertura.

• art. 4, commi 4 e 5, l.r. Toscana 18 ottobre 2013, n. 57

  Le disposizioni individuano specifiche ipotesi di nuova installazione, tra cui il collegamento alla rete ADM, la stipulazione di un nuovo contratto dopo la cessazione di quello precedente e il trasferimento dell'apparecchio in altro locale; esse non consentono di considerare preesistente un esercizio cessato da anni.

• art. 16 l.r. Toscana 18 ottobre 2013, n. 57

  La precedente clausola di salvaguardia per le attività già in esercizio è stata abrogata dall'art. 12 l.r. Toscana n. 4/2018; non sussiste quindi una generale esenzione delle attività preesistenti.

• art. 12 l.r. Toscana 23 gennaio 2018, n. 4

  Ha abrogato la disposizione regionale che escludeva dal divieto le attività già in esercizio fino alla scadenza del titolo abilitativo.

• art. 1, comma 643, l. 23 dicembre 2014, n. 190

  Il precedente titolo rilasciato nell'ambito della procedura di regolarizzazione non attribuisce un diritto alla conservazione dell'attività dopo la cessazione dell'impresa originaria e la perdita della titolarità della licenza.

• art. 1, comma 936, l. 28 dicembre 2015, n. 208

  È richiamato quale base dell'Intesa in materia di caratteristiche dei punti di raccolta del gioco pubblico, senza incidere sulla conclusione circa l'applicabilità del distanziometro.

• art. 41 Cost.

  È stato invocato dalla ricorrente, ma il giudice non ha ravvisato una violazione della libertà di iniziativa economica.

Massime di principio

• Ai fini dell'applicazione del distanziometro previsto dalla normativa regionale sui giochi, la richiesta di licenza per un'attività di raccolta scommesse cessata da tempo deve essere qualificata come nuova apertura quando manchino continuità soggettiva e oggettiva dell'esercizio, anche se i locali sono i medesimi e permane il concessionario precedente.
• Il mero subentro, l'avvicendamento nella rappresentanza legale o il mutamento interno della compagine sociale non integrano di per sé una nuova apertura quando l'attività prosegua senza soluzione di continuità, negli stessi locali e con la stessa impresa; tale esclusione non opera se l'esercizio è cessato e i precedenti titoli non sono più efficaci.
• Nel procedimento di rilascio della licenza ex art. 88 T.U.L.P.S., il mancato rispetto delle distanze minime regionali dai luoghi sensibili costituisce causa ostativa autonoma e vincolata al rilascio del titolo quando l'istanza riguarda una nuova apertura.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990 deve comunicare i motivi ostativi in modo completo e intelligibile, ma non deve necessariamente allegare ogni atto istruttorio richiamato; il privato che deduca una lesione partecipativa deve indicare gli elementi concreti che avrebbe potuto rappresentare e che avrebbero potuto incidere sull'esito.
• La qualificazione dell'istanza come variazione soggettiva sottratta al distanziometro presuppone che l'esercizio fosse effettivamente operativo al momento rilevante; la mera esistenza storica di un'autorizzazione o la permanenza del concessionario non provano la continuità dell'attività.

Come è indicizzato