Sentenza n. 1219/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza ANAS, notificata il 25 febbraio 2026, che imponeva il rilascio dell’immobile entro 30 giorni. Hanno dedotto: 1) carenza di potere e violazione degli artt. 823 e 829 c.c., dell’art. 19, comma 2, l. 136/1999 e dell’art. 4 d.lgs. 143/1994, sostenendo che, dopo le trasformazioni societarie di ANAS, la casa cantoniera sarebbe divenuta bene patrimoniale e non demaniale, sicché sarebbero esperibili soltanto rimedi civilistici; 2) violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio, non sussistendo urgenza considerato il tempo trascorso dal primo accertamento; 3) difetto di motivazione e istruttoria e violazione dell’art. 3 l. 241/1990, per mancata indicazione dell’utilità pubblica attuale dell’immobile e del pregiudizio arrecato dall’occupazione; 4) sproporzione dello sgombero, disposto con un preavviso di 30 giorni, e lesione di diritti fondamentali, anche in ragione della fragilità personale e abitativa dei ricorrenti; 5) sviamento, assumendo che il recupero fosse diretto a una generica valorizzazione economica del patrimonio e non a esigenze di funzionalità viaria. In via subordinata, hanno eccepito l’usucapione ex art. 1158 c.c., nell’ipotesi in cui il bene fosse qualificato come patrimoniale disponibile. Hanno riferito di occupare l’immobile da oltre 36 anni e di averlo ristrutturato. ANAS ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha respinto il primo motivo: le case cantoniere, quali pertinenze di servizio del demanio stradale ai sensi dell’art. 24 del codice della strada, conservano natura demaniale; le trasformazioni di ANAS in ente pubblico economico e poi in S.p.A. hanno inciso sulla gestione, senza eliminare i poteri pubblicistici dell’ente proprietario. La demanialità non viene meno tacitamente o implicitamente, ma soltanto mediante sdemanializzazione. ANAS poteva quindi esercitare l’autotutela esecutiva per recuperare l’immobile, pacificamente occupato sine titulo. L’eccezione di usucapione è infondata, perché il bene è demaniale, ed era comunque formulata soltanto in via subordinata all’accoglimento della tesi contraria. Il secondo motivo è infondato: non occorreva la comunicazione di avvio, trattandosi di attività vincolata il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso; il TAR ha inoltre richiamato l’art. 21-octies l. 241/1990 e la conoscenza della situazione da parte dei ricorrenti a seguito dell’intervento dei Carabinieri. Il terzo motivo è infondato, perché il recupero del bene è doveroso e non richiede una motivazione specifica sulla sua futura utilità o destinazione né una comparazione con l’interesse degli occupanti abusivi. Il quarto motivo è infondato: il termine assegnato non è sproporzionato di per sé e la censura non è più attuale, anche alla luce della sospensione cautelare dell’ordinanza e del tempo trascorso. Il quinto motivo è infondato o, nella parte generica, inammissibile: la futura destinazione del bene non esclude il dovere di recuperarlo. La precedente ordinanza cautelare aveva sospeso l’atto per il periculum connesso all’età, alla salute e all’assenza di altra abitazione, senza anticipare la decisione di merito. Spese compensate per la particolarità fattuale della controversia.

Norme richiamate

• artt. 823 e 829, comma 1, c.c.

  Di tal che, del tutto legittimamente Anas ha esercitato i poteri di autotutela esecutiva, al fine di recuperare il bene immobile che, altrettanto pacificamente è occupato sine titulo dai ricorrenti, non potendo essi aver maturato alcuna usucapione valida, stante la natura demaniale del bene.

  ANAS conserva i poteri di autotutela esecutiva sui beni demaniali di cui è proprietaria e può utilizzarli per recuperare un bene occupato sine titulo.

• art. 7 d.l. 138/2002, convertito dalla l. 178/2002

  il trasferimento di detti beni “…non modifica il regime giuridico previsto dagli articoli 823 ed 829, primo comma, del codice civile…” e che ANAS, anche nella sua nuova veste, “…esercita i diritti ed i poteri dell’ente proprietario…”.

  La trasformazione di ANAS in S.p.A. non modifica il regime giuridico dei beni trasferiti né fa venir meno i poteri pubblicistici dell’ente proprietario.

• art. 24 d.lgs. 285/1992

  le case cantoniere costituiscono ai sensi dell’art. 24 del codice della strada pertinenza di servizio del demanio stradale e quindi partecipano del regime di demanialità, che può cessare solo all’esito del procedimento di sdemanializzazione, non potendosi ammettere una perdita della qualità demaniale tacita o implicita.

  Le case cantoniere, in quanto pertinenze di servizio del demanio stradale, sono demaniali; la loro demanialità cessa soltanto a seguito di un procedimento di sdemanializzazione, non per dismissione o perdita tacita.

• art. 1158 c.c.

  Ne consegue altresì l’infondatezza della relativa eccezione di usucapione, peraltro proposta solo per l’ipotesi di accoglimento della tesi di cui al primo motivo di ricorso.

  L’usucapione eccepita non può fondare l’acquisto della proprietà di un bene che il giudice qualifica come demaniale.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  alcuna comunicazione di avvio del procedimento doveva essere adottata da Anas e, comunque, può operare il meccanismo di cui all’art. 21 octies l. n. 241 del 1990, trattandosi di attività strettamente vincolata ed essendo palese che il contenuto del provvedimento non potesse essere diverso da quello in concreto adottato, senza che rilevi l’urgenza o meno del provvedere

  Nel recupero vincolato di un bene demaniale occupato sine titulo, l’omessa comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’atto quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  alcuna comunicazione di avvio del procedimento doveva essere adottata da Anas e, comunque, può operare il meccanismo di cui all’art. 21 octies l. n. 241 del 1990, trattandosi di attività strettamente vincolata ed essendo palese che il contenuto del provvedimento non potesse essere diverso da quello in concreto adottato, senza che rilevi l’urgenza o meno del provvedere

  Il vizio derivante dall’omessa comunicazione procedimentale non comporta l’annullamento quando, per la natura vincolata dell’attività, è palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3 l. 241/1990

  stante la natura doverosa dell’attività di recupero del bene, alcuna motivazione specifica rispetto alla concreta utilità e destinazione futura del bene deve essere resa da Anas, né tantomeno in comparazione con l’interesse dei ricorrenti, che restano occupanti abusivi dell’immobile

  Quando il recupero del bene demaniale occupato sine titulo costituisce attività doverosa, non è necessaria una motivazione specifica sulla sua futura destinazione o una comparazione con l’interesse degli occupanti abusivi.

Massime di principio

• Le case cantoniere che costituiscono pertinenze di servizio del demanio stradale partecipano della natura demaniale del bene principale; tale qualità non viene meno per effetto della trasformazione societaria dell’ente proprietario né per una dismissione tacita o implicita, ma richiede un procedimento di sdemanializzazione.
• ANAS conserva i poteri di autotutela esecutiva sui beni demaniali stradali di cui è proprietaria e può ordinarne il rilascio quando siano occupati sine titulo; in tale situazione il recupero del bene costituisce attività doverosa.
• L’usucapione non può essere validamente maturata su un bene demaniale; la relativa eccezione è quindi infondata quando il giudice accerta la persistente demanialità del bene.
• Quando il recupero di un bene demaniale occupato sine titulo è attività vincolata e il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, l’omessa comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità dell’atto ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990.
• Se l’attività di recupero del bene demaniale è doverosa, l’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente sulla futura destinazione del bene né a comparare tale destinazione con l’interesse dell’occupante abusivo.

Come è indicizzato