Sentenza n. 970/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’azienda agricola aveva impugnato in primo grado i ruoli e la cartella di pagamento notificata nel 2018, relativi a un credito di € 19.817,77 per prelievo supplementare e interessi, deducendo la prescrizione del credito e la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dell’art. 24 Cost. per carenza di motivazione. Il TAR aveva accolto il motivo sulla prescrizione, ritenendo non provata la notificazione di atti interruttivi e decorso il termine ordinario decennale. AGEA ha appellato deducendo l’erroneità della decisione e chiedendo l’ammissione di documenti nuovi ai sensi dell’art. 104 c.p.a. A sostegno dell’appello ha prodotto documentazione relativa a un precedente giudizio amministrativo instaurato dall’azienda agricola nel 1999 contro l’imputazione del prelievo supplementare per le medesime annualità. Tale giudizio, nel quale risultava costituita anche AIMA, poi succeduta da AGEA, era stato dichiarato estinto per perenzione nel 2012. L’appellata ha contestato l’ammissibilità della documentazione, sia perché AGEA era rimasta contumace in primo grado, sia per violazione dei limiti alla produzione documentale in appello, e ha chiesto il rigetto dell’impugnazione.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha anzitutto ritenuto ammissibile la documentazione prodotta in appello. Ha escluso che nel processo amministrativo la contumacia comporti, per la parte soccombente, preclusioni analoghe a quelle proprie di altri modelli processuali: il divieto di nova riguarda le eccezioni in senso stretto e non le mere difese o le questioni rilevabili d’ufficio, salve giurisdizione e competenza. Ha inoltre interpretato l’art. 104, comma 2, c.p.a. nel senso che l’indispensabilità dei nuovi documenti e l’impossibilità non imputabile di produrli in primo grado sono presupposti alternativi, non cumulativi. La documentazione era indispensabile perché dimostrava l’esistenza del precedente giudizio e della costituzione di AIMA, fatto ritenuto non provato dal TAR; inoltre, la sentenza di primo grado aveva rilevato la carenza documentale senza disporre un approfondimento istruttorio. Nel merito, il Collegio ha accertato che l’azienda agricola aveva instaurato nel 1999 un giudizio contro il provvedimento di applicazione del regime delle quote latte relativo alle annualità controverse e che, in quel giudizio, si era costituita anche AIMA. Secondo il Consiglio di Stato, la notificazione dell’atto introduttivo di un giudizio interrompe la prescrizione anche quando il giudizio sia stato promosso dal debitore e abbia natura impugnatoria. L’interruzione opera perché l’accertamento dell’esistenza e dell’entità del credito resta sub iudice. Per effetto degli artt. 2943, comma 1, e 2945, commi 1 e 2, c.c., la prescrizione è rimasta sospesa fino alla definizione del giudizio con decreto di perenzione del 7 febbraio 2012; da tale data è iniziato ex novo il termine decennale. Poiché la cartella era stata notificata il 16 aprile 2018, il credito non era prescritto. Il Collegio ha escluso l’applicazione dell’art. 2945, comma 3, c.c., che limita l’effetto dell’interruzione in caso di estinzione del processo, ritenendo che tale conseguenza sanzionatoria non possa operare quando l’estinzione per inerzia dipenda dal debitore-ricorrente e il creditore sia l’amministrazione convenuta, che aveva chiesto il rigetto del ricorso e intendeva procedere alla riscossione. La perenzione, inoltre, può essere impedita soltanto dal ricorrente mediante dichiarazione di interesse alla decisione, sicché l’amministrazione resistente non avrebbe potuto conservare autonomamente il processo. Il ricorso di primo grado è stato quindi respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  nel giudizio di appello “non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile”

  I due presupposti di ammissibilità dei nuovi documenti sono alternativi e non cumulativi. È sufficiente che il documento sia indispensabile ai fini della decisione, anche se non si tratta di un documento materialmente sopravvenuto.

• art. 64 c.p.a.

  La mancata attivazione dei poteri istruttori del giudice di primo grado, a fronte di una carenza documentale rilevante per la decisione, contribuisce a rendere indispensabile la produzione documentale in appello.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi assorbiti e non esaminati dal primo giudice devono essere riproposti in appello dalla parte interessata; nel caso concreto l’appellata non li aveva riproposti.

• art. 2943, comma 1, c.c.

  “La prescrizione è interrotta dalla notificazione dell’atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo”

  La notificazione dell’atto introduttivo interrompe la prescrizione anche se il giudizio è promosso dal debitore e ha natura impugnatoria; la norma non richiede che l’iniziativa giudiziale provenga dal creditore.

• art. 2945, comma 1, c.c.

  “Per effetto dell'interruzione s'inizia un nuovo periodo di prescrizione”

  L’interruzione determina, in via ordinaria, l’inizio di un nuovo periodo prescrizionale.

• art. 2945, comma 2, c.c.

  “Se l'interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell'articolo 2943, la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”

  Quando l’interruzione deriva dalla notificazione dell’atto introduttivo del giudizio, la prescrizione resta sospesa fino alla definizione del processo. Il principio è stato applicato anche al giudizio amministrativo impugnatorio.

• art. 2945, comma 3, c.c.

  “Se il processo si estingue, rimane fermo l'effetto interruttivo e il nuovo periodo di prescrizione comincia dalla data dell'atto interruttivo”

  La limitazione dell’effetto interruttivo alla sola interruzione istantanea, in caso di estinzione del processo, non è stata applicata quando l’estinzione per inerzia dipende dal debitore-ricorrente e il creditore è l’amministrazione resistente, interessata alla riscossione.

• art. 81 c.p.a.

  La perenzione del processo amministrativo è equiparabile all’estinzione del giudizio ai fini dell’analisi degli effetti sulla prescrizione.

• art. 82, comma 2, c.p.a.

  A seguito dell’avviso di perenzione quinquennale, soltanto il ricorrente può dichiarare di avere interesse alla decisione; la parte resistente non può impedire autonomamente la perenzione.

• art. 2946 c.c.

  Il termine ordinario decennale di prescrizione ha ricominciato a decorrere dal 7 febbraio 2012, data della definizione per perenzione del precedente giudizio, e non era maturato alla notificazione della cartella nel 2018.

• d.lgs. 27 maggio 1999, n. 165

  AGEA è succeduta ad AIMA, soppressa dal decreto legislativo, sicché la costituzione di AIMA nel precedente giudizio rileva ai fini dell’interruzione della prescrizione del credito successivamente riscosso da AGEA.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la contumacia non determina, per la parte soccombente, preclusioni analoghe a quelle proprie del processo civile: il divieto di nova in appello riguarda le eccezioni in senso stretto e non le mere difese o le questioni rilevabili d’ufficio, fatta eccezione per le questioni di giurisdizione e competenza.
• L’art. 104, comma 2, c.p.a. prevede presupposti alternativi per l’ammissione di nuovi documenti in appello: è sufficiente che il documento sia indispensabile ai fini della decisione oppure che la parte dimostri di non aver potuto produrlo in primo grado per causa non imputabile.
• La notificazione dell’atto introduttivo di un giudizio interrompe la prescrizione anche quando il giudizio sia promosso dal debitore e abbia natura impugnatoria, purché riguardi l’accertamento dell’an o del quantum della pretesa creditoria.
• Nel giudizio amministrativo impugnatorio relativo a un credito dell’amministrazione, l’interruzione della prescrizione derivante dalla domanda giudiziale produce la sospensione del decorso prescrizionale fino alla definizione del processo, ai sensi dell’art. 2945, comma 2, c.c.
• Quando il giudizio amministrativo si estingue per perenzione a causa dell’inerzia del debitore-ricorrente, non si applica automaticamente la sola interruzione istantanea prevista dall’art. 2945, comma 3, c.c. a danno dell’amministrazione creditrice costituita, poiché tale effetto ha natura sanzionatoria e presuppone l’inerzia del soggetto interessato a conservare il credito.
• In caso di perenzione del giudizio amministrativo, il termine di prescrizione del credito controverso ricomincia a decorrere dalla definizione del processo quando l’amministrazione creditrice si sia costituita e abbia manifestato l’interesse alla conservazione della pretesa, non potendo la parte resistente impedire autonomamente la perenzione.

Come è indicizzato