Sentenza n. 557/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le imprese hanno chiesto l'ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4677/2025, la declaratoria di nullità del provvedimento AGCM n. 31592 per violazione o elusione del giudicato, nonché l'ordine all'Autorità di procedere a una nuova rideterminazione delle sanzioni e, in subordine, l'annullamento dell'atto previa conversione dell'azione. Il motivo principale censurava il criterio di calcolo adottato dall'AGCM: la riduzione ulteriore del 5%, prescritta dalla sentenza n. 4677/2025, era stata applicata agli importi già rideterminati con il provvedimento n. 31085/2024, anziché alla base sanzionatoria indicata nel provvedimento originario del 17 luglio 2019. Secondo le ricorrenti, tale modalità era contraria al tenore letterale e alla portata conformativa della sentenza ottemperanda. Il motivo subordinato deduceva l'illegittimità ordinaria del provvedimento per violazione dell'art. 15 della l. n. 287/1990, delle Linee guida AGCM e per eccesso di potere sotto i profili del difetto di motivazione, della contraddittorietà, dell'ingiustizia manifesta e dello sviamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di ottemperanza, ritenendo fondato il motivo principale e assorbendo quello subordinato. La sentenza n. 4677/2025 aveva ordinato una «ulteriore» riduzione del 5% della sanzione, elevando dal 5% al 10% la riduzione correlata alla predisposizione e attuazione di un programma di compliance antitrust. L'impiego del termine «ulteriore» implica che la nuova riduzione dovesse essere calcolata sulla medesima base utilizzata per la precedente operazione di abbattimento, ossia sull'importo della sanzione-base stabilito nel provvedimento originario del 2019. Il riferimento della sentenza alla «sanzione applicata» doveva essere inteso come riferito alla sanzione originariamente comminata, poiché un diverso criterio, basato sull'importo già rideterminato, avrebbe richiesto un'espressa indicazione. Il giudice ha inoltre rilevato che, esercitando la giurisdizione di merito prevista dall'art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a., la Sezione si era sostituita all'Autorità nella determinazione della percentuale della riduzione, sicché l'AGCM non poteva modificare la base di calcolo fissata dal giudicato. Il provvedimento n. 31592 è stato pertanto dichiarato nullo ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., in quanto violativo o elusivo del giudicato. All'AGCM è stato ordinato di rideterminare le sanzioni entro 60 giorni, applicando l'ulteriore riduzione del 5% sulla base indicata nel provvedimento sanzionatorio originario del 17 luglio 2019. Non è stata ritenuta necessaria la nomina immediata di un commissario ad acta, poiché l'operazione risultava priva di ulteriori profili di incertezza. L'Autorità è stata condannata integralmente alle spese del giudizio, liquidate in euro 6.000, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Disciplina l'azione di ottemperanza proposta dalle imprese per ottenere l'esecuzione del giudicato formatosi sulle precedenti sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 114, comma 4, lett. a), c.p.a.

  Consente al giudice dell'ottemperanza di ordinare all'amministrazione l'esecuzione del giudicato, prescrivendo le relative modalità e il termine; nel caso concreto è stato fissato il termine di 60 giorni per la nuova rideterminazione delle sanzioni.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare la nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato; la norma è stata applicata al provvedimento AGCM n. 31592.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Fondava l'esercizio della giurisdizione di merito con cui il Consiglio di Stato aveva determinato la percentuale della riduzione sanzionatoria correlata al programma di compliance antitrust.

• art. 26 c.p.a.

  È stato richiamato per porre integralmente le spese del giudizio a carico dell'Autorità soccombente.

• art. 101 TFUE

  È la disposizione sostanziale posta a fondamento delle sanzioni antitrust originarie per la partecipazione a intese nei mercati dei fogli e degli imballaggi in cartone ondulato.

• art. 15 l. n. 287/1990

  La precedente sentenza di annullamento aveva imposto all'AGCM di rideterminare le sanzioni valorizzando il primato della disposizione e il diverso grado di coinvolgimento delle imprese; il giudizio di ottemperanza riguarda la corretta esecuzione di tale rideterminazione, integrata dalla successiva decisione sul programma di compliance.

Massime di principio

• Quando una sentenza di ottemperanza prescrive una «ulteriore» riduzione percentuale della sanzione senza modificare espressamente la base di calcolo, la riduzione deve essere applicata sulla medesima base utilizzata per la precedente operazione di abbattimento e non sull'importo già rideterminato dall'amministrazione.
• Nel giudizio di ottemperanza, il riferimento contenuto nel comando giudiziale alla «sanzione applicata» può essere interpretato, in coerenza con la motivazione complessiva della sentenza, come riferito alla sanzione originariamente comminata quando il giudice abbia inteso elevare la percentuale della riduzione senza alterare la base sanzionatoria.
• L'amministrazione viola o elude il giudicato quando, nell'eseguire una sentenza che abbia determinato direttamente un elemento quantitativo della sanzione nell'esercizio della giurisdizione di merito, modifica la base di calcolo o introduce un criterio incompatibile con il comando conformativo.
• L'atto amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato è nullo ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.; il giudice dell'ottemperanza può ordinare all'amministrazione di rieditare l'atto secondo modalità puntualmente stabilite e entro un termine determinato.
• La nomina di un commissario ad acta non è necessaria quando il giudice abbia fornito indicazioni sufficientemente precise e l'attività amministrativa residua consista in un'operazione meramente esecutiva, priva di ulteriori margini di incertezza.

Come è indicizzato