Circolare n. 21 del 18/05/2011

Prevenzione e contrasto dell’evasione – anno 2011: indirizzi operativi

La circolare definisce il quadro operativo dell’Agenzia delle Entrate per il 2011 in materia di prevenzione e contrasto dell’evasione, confermando l’impianto strategico degli anni precedenti ma chiedendo una rimodulazione delle priorità in funzione delle risorse disponibili e dei nuovi presìdi necessari. L’impostazione generale è fortemente orientata all’analisi del rischio, alla selezione mirata delle posizioni più significative, al coordinamento con la Guardia di Finanza e al rafforzamento delle sinergie tra strutture centrali, regionali e provinciali.

Principi generali dell’azione di controllo

La circolare evidenzia che nel 2010 gli obiettivi strategici erano stati raggiunti sia in termini quantitativi sia in termini di efficacia dei controlli. Per il 2011 l’obiettivo è mantenere un analogo livello di interventi, pur in presenza di una riduzione delle risorse, evitando però un abbassamento della qualità dell’azione amministrativa. Viene ribadito che i controlli devono concentrarsi sulle posizioni a rischio più elevato e sui comportamenti evasivi sistematici, escludendo contestazioni deboli o meramente formali quando l’analisi del rischio non abbia prodotto un quadro attendibile.

L’efficacia del controllo viene collegata non solo al numero di interventi, ma soprattutto all’importo mediano delle imposte accertate e definite. In questo senso, la circolare sottolinea che non può ritenersi soddisfacente un’attività che, pur raggiungendo gli obiettivi monetari complessivi, generi un numero elevato di controlli con esiti modesti o negativi, sintomo di una selezione non adeguata.

Grandi contribuenti

Per i Grandi contribuenti la circolare conferma il ruolo centrale del tutoraggio e dell’analisi preventiva del rischio. Le attività di controllo del 2010 avevano raggiunto standard qualitativi elevati, che devono essere mantenuti o migliorati. Tra le novità rilevanti viene richiamato il regime degli oneri documentali sui prezzi di trasferimento, introdotto dall’art. 26 del decreto-legge n. 78 del 2010: la predisposizione di documentazione idonea viene valorizzata come indice di trasparenza e collaborazione, anche ai fini della graduazione del rischio nel tutoraggio.

Un’altra novità importante è il nuovo procedimento di accertamento per i soggetti aderenti al consolidato nazionale, introdotto dall’art. 35 del decreto-legge n. 78 del 2010. La circolare evidenzia la semplificazione derivante dall’atto unico di accertamento notificato a consolidata e consolidante, con un unico procedimento di adesione e con la possibilità per la consolidante di chiedere, tramite istanza telematica, il computo in diminuzione delle perdite del consolidato non utilizzate. Viene raccomandata particolare attenzione ai termini di lavorazione dell’istanza.

Sul piano organizzativo, il tutoraggio viene esteso alle imprese con volume d’affari o ricavi non inferiori a 150 milioni di euro, ampliando la platea a circa 2.000 posizioni. Entro la fine del 2011 il tutoraggio dovrà riguardare l’intera platea dei Grandi contribuenti, con operatività dal 2012, e ciò richiede adeguate misure organizzative. Le Direzioni regionali devono inoltre programmare i riscontri delle risposte agli interpelli, considerando il rispetto delle soluzioni interpretative come indicatore di collaborazione del contribuente.

Le attività istruttorie esterne devono essere orientate verso i casi con rischio alto o, in taluni casi, medio, concentrandosi soprattutto sulle annualità 2008 e 2009. La circolare richiama i principali fattori di rischio emersi negli ultimi anni, come l’arbitraggio internazionale, gli strumenti ibridi e gli strumenti finanziari complessi. Anche in questa macro-tipologia è richiesto il coordinamento con la Guardia di Finanza e la condivisione massima delle informazioni raccolte nell’ambito del tutoraggio.

Imprese di medie dimensioni

Per le imprese di medie dimensioni l’art. 24, comma 2, del decreto-legge n. 78 del 2010 impone specifici piani di intervento, fondati su analisi di rischio locale, che devono riguardare almeno un quinto della platea. Gli accertamenti ai fini di imposte dirette, IRAP e IVA rappresentano la base per il consuntivo delle Direzioni provinciali.

La circolare descrive il processo di analisi in tre fasi: mappatura, censimento dei rischi e selezione dei contribuenti da controllare. La mappatura, disponibile su RADAR, considera ricavi, volume d’affari, natura giuridica, settori economici, redditi e perdite dichiarati, valore della produzione netta IRAP e dati IVA. Con la comunicazione di servizio n. 19 del 1° aprile 2011 è stata resa disponibile la mappatura per ciascuna Direzione provinciale, con serie storiche.

Nella fase di censimento dei rischi occorre valutare anche l’eventuale trattazione congiunta presso le Direzioni regionali, soprattutto quando i fenomeni evasivi coinvolgano imprese appartenenti a gruppi societari. La selezione finale deve privilegiare, a parità di rischio, i contribuenti che non hanno avuto controlli negli ultimi quattro anni e quelli con perdite sistemiche ai sensi dell’art. 24, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010.

Una particolare attenzione è riservata agli adempimenti IVA, con riferimento alle metodologie già emanate in materia di immobiliare, esportazioni, profili soggettivi IVA nei rapporti internazionali e controllo del plafond. Le attività esterne devono concentrarsi nel primo semestre 2011 sul periodo d’imposta 2008 e, appena disponibili gli strumenti informatici, anche sul 2009. Gli accertamenti devono prioritariamente colpire le posizioni con maggiore sostenibilità della pretesa e maggiore recupero di evasione pregressa.

Imprese minori, lavoratori autonomi e studi di settore

Per le imprese di minori dimensioni e i lavoratori autonomi la circolare rileva un miglioramento dei risultati nel 2010, dovuto soprattutto alla più efficace analisi del rischio e alla migliore selezione delle posizioni. Tale attività deve essere ulteriormente potenziata, data l’ampiezza della platea. Le Direzioni provinciali, con il coordinamento del Direttore provinciale, sono responsabili della qualità delle selezioni.

La circolare richiama esempi di selezione già forniti con la nota del 14 febbraio 2011. Tra i soggetti da monitorare rientrano: i contribuenti non congrui agli studi di settore, quelli congrui ma "appiattiti" sulle risultanze degli studi, i soggetti congrui a seguito di adeguamento significativo, chi non ha presentato il modello pur essendo nel campo di applicazione degli studi, chi svolge attività per le quali gli studi non sono applicabili e chi ha evidenziato perdite consecutive. Per i soggetti non tenuti agli studi o che non hanno presentato il modello continua a valere la quota minima di accertamenti pari almeno al 5 per cento del totale degli atti previsti per la macro-tipologia.

Le liste di ausilio centralmente elaborate devono integrare queste analisi, segnalando anomalie in materia di rimanenze di magazzino, compensi di lavoro autonomo non dichiarati, costi residuali significativi, omesse dichiarazioni IVA e persistenza di anomalie già comunicate ai contribuenti. La circolare raccomanda inoltre di dedicare una quota crescente di controlli agli esercenti arti e professioni, privilegiando le indagini finanziarie quando ne ricorrano i presupposti.

Gli accessi brevi devono essere soprattutto finalizzati alla verifica dei dati per gli studi di settore e al controllo degli obblighi strumentali e della regolarità del personale. Le verifiche devono concentrarsi nel primo semestre sul 2008 e nel secondo sul 2009, mentre per gli accertamenti si privilegiano le annualità più recenti, salvo elementi relativi ad anni precedenti. È richiesto anche il rafforzamento dei rapporti con INPS, SIAE e Comuni, oltre che con la Guardia di Finanza.

Enti non commerciali, ONLUS, cooperative e settore agricolo

La circolare qualifica il contrasto all’abuso dei regimi agevolativi come un’attività strategica, attesa a produrre sia recupero di gettito sia effetti dissuasivi, favorendo la fuoriuscita dai regimi agevolati dei soggetti privi dei requisiti.

Per gli enti associativi si ribadisce che anche nel 2011 il budget di produzione include verifiche e accertamenti dedicati. La selezione deve essere improntata alla massima cura, con priorità assoluta agli abusi economicamente più rilevanti e con riferimento alle metodologie specifiche già emanate dalla Direzione Centrale Accertamento. La platea degli enti censiti va analizzata dalle strutture provinciali in stretta sinergia con gli uffici di controllo e territoriali.

Per le ONLUS la circolare dedica particolare attenzione alle organizzazioni di volontariato iscritte nei registri regionali o provinciali, al fine di intercettare eventuali attività produttive o commerciali non marginali. In caso di riscontro positivo, si procede al recupero delle agevolazioni e al disconoscimento della qualifica di Onlus di diritto, previa comunicazione alla struttura competente. È sempre possibile richiedere informazioni agli enti pubblici che tengono i registri ai sensi dell’art. 32, primo comma, n. 5, del d.P.R. n. 600 del 1973. Per le organizzazioni iscritte nell’Anagrafe delle Onlus, le Direzioni regionali sono definite osservatorio privilegiato per l’individuazione delle posizioni a rischio e per l’eventuale cancellazione dall’Anagrafe.

Per le società cooperative si richiede un’attività più incisiva rispetto al passato. La convenzione stipulata nel 2010 con il Ministero dello Sviluppo Economico è richiamata come strumento per migliorare lo scambio di informazioni e verificare tempestivamente il rispetto dei requisiti di mutualità previsti dal codice civile. La selezione deve privilegiare i settori più esposti a evasione o elusione, come le cooperative edilizie e quelle di produzione e lavoro operanti nei servizi sanitari, sociali, di pulizia e telecomunicazioni.

Nel settore agricolo la circolare invita a controlli mirati contro l’uso abusivo delle agevolazioni fiscali, con attenzione alle attività agricole connesse, all’allevamento e alla verifica della correlazione tra capi allevati e capacità foraggera del terreno. Vanno inoltre controllati il regime speciale IVA di cui all’art. 34 del d.P.R. n. 633 del 1972, il regime di esonero e i limiti dimensionali del volume d’affari. È infine richiamata l’attenzione sui casi di agriturismo che celano vere e proprie imprese di ristorazione o alberghiere.

La circolare impone due relazioni delle Direzioni regionali alla Direzione Centrale Accertamento: una entro il 15 luglio 2011 per gli interventi del primo semestre e una entro il 15 gennaio 2012 per quelli del secondo semestre, con indicazione dei criteri di analisi e dei risultati ottenuti.

Persone fisiche

Per le persone fisiche vengono confermati tre filoni di attività: controlli formali, accertamenti parziali automatizzati e controllo sintetico del reddito. I controlli formali ex art. 36-ter del d.P.R. n. 600 del 1973 riguardano il periodo d’imposta 2008 e sono selezionati centralmente sulla base dei principali rischi di microevasione, con avvio centralizzato mediante richiesta di documentazione.

Gli accertamenti parziali automatizzati riguardano nel 2011 un numero di posizioni superiore al 2010 e si riferiscono in particolare ai redditi di lavoro dipendente e ai redditi di fabbricati. Per redditi diversi e redditi di partecipazione, relativi agli anni d’imposta 2006 e 2007, sono previste liste trasmesse alle Direzioni provinciali. La selezione centralizzata richiede un attento riscontro prima della notifica, per evitare l’attivazione di controlli su posizioni regolari a causa di dati errati o tardivamente acquisiti.

Il controllo sintetico del reddito, previsto dall’art. 83, commi 8 e 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, mantiene nel 2011 una forte valenza strategica. L’obiettivo è sostenere un volume di circa 40.000 controlli annui, con almeno 35.000 controlli della specie, e migliorare la qualità della selezione e l’ammontare mediano della maggiore imposta accertata e definita. Le posizioni da controllare devono derivare sia dalle basi dati centralizzate sia da iniziative locali che facciano emergere capacità contributiva non coerente con i redditi dichiarati. Per il 2008 è prevista una "lista sinottica" unificata che accorpa le precedenti liste selettive, anticipando il modello di selezione previsto per il 2009 e gli anni successivi.

Attività antifrode

Il contrasto alle frodi IVA è indicato come priorità nazionale ed europea. L’Agenzia deve affinare l’analisi di rischio, intercettare condotte fraudolente in atto, intervenire tempestivamente e richiedere misure cautelari per garantire il recupero dell’IVA evasa. Risulta centrale l’utilizzo della cooperazione amministrativa e del gruppo EUROFISC, struttura permanente istituita a livello UE per lo scambio rapido di informazioni.

Sul piano interno continua ad operare la Cabina di Regia Operativa tra Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e Guardia di Finanza, con il coinvolgimento degli Uffici regionali antifrode. La circolare insiste anche sulla collaborazione territoriale, poiché molte frodi hanno rilevanza locale e richiedono il supporto delle Direzioni provinciali come sensori del territorio.

L’attenzione operativa va rivolta ai settori di commercializzazione dei beni individuati dal D.M. 22 dicembre 2005 e ai comparti che, per rischio o esperienza, possono essere coinvolti in frodi anche nel campo dei servizi. Vanno inoltre perseguiti i comportamenti illeciti nelle imposte dirette, in particolare in ambito immobiliare e finanziario, le compensazioni con crediti fittizi e le condotte finalizzate alla sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte, compreso il fittizio trasferimento all’estero della sede dell’impresa.

Evasione internazionale e proiezione internazionale

La circolare conferma che l’evasione internazionale è una linea di attività ormai avviata nel 2010 e da rafforzare. Restano prioritari il contrasto al trasferimento o alla detenzione all’estero di attività produttive di reddito non dichiarate, al fittizio trasferimento della residenza fiscale e all’interposizione fittizia o esterovestizione mediante entità estere localizzate in paradisi fiscali.

Le Direzioni provinciali devono sviluppare iniziative basate sul monitoraggio fiscale delle transazioni da e verso l’estero e partecipare ai piani coordinati dall’U.C.I.F.I. in raccordo con la Guardia di Finanza. Le posizioni a rischio possono essere approfondite direttamente dall’U.C.I.F.I., se delicate, oppure dalle Direzioni provinciali con coordinamento regionale e centrale. Per i soggetti che hanno trasferito la residenza all’estero, la circolare distingue le posizioni anteriori al 25 giugno 2008 da quelle successive e sottolinea la necessità di monitoraggio costante, soprattutto verso Paesi a fiscalità privilegiata.

Sul versante della proiezione internazionale, la circolare lamenta che l’Agenzia non ha ancora raggiunto il livello auspicato. Si chiede quindi di incrementare lo scambio spontaneo di informazioni, specialmente in materia IVA, e di utilizzare con sistematicità l’applicazione Index per arricchire il quadro istruttorio dei controlli. Analoga sollecitazione riguarda la collaborazione tra funzionari, i controlli simultanei e i casi da proporre nel Programma Fiscalis. Vengono inoltre richiamate le regole sulle notifiche all’estero degli atti di accertamento e di riscossione e il rafforzamento dei controlli IVA intracomunitaria tramite i nuovi elenchi Intra dei servizi, il sistema VIES e l’applicazione ARCA VIES.

Riscossione

La riscossione è considerata parte essenziale dell’efficacia del controllo. Le Direzioni provinciali e regionali devono assegnare risorse adeguate e garantire il recupero delle somme dovute sia attraverso gli istituti definitori sia tramite l’azione coattiva con Equitalia. La circolare richiama le innovazioni del decreto-legge n. 78 del 2010, tra cui l’efficacia esecutiva degli avvisi di accertamento notificati dal 1° luglio 2011.

Si dà particolare risalto al reato di sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte, la cui pena è stata elevata fino a sei anni. Gli uffici, quando emergano elementi di spoliazione patrimoniale, devono approfondire la possibile rilevanza penale dei fatti e, dopo la notifica dell’accertamento, monitorare attentamente la riscossione nei confronti dei soggetti più pericolosi. Gli elementi utili devono essere segnalati tempestivamente agli agenti della riscossione anche per l’attivazione di azioni cautelari, conservative o esecutive, con forte impulso alle indagini finanziarie.

La circolare disciplina anche le transazioni fiscali ex art. 182-ter della legge fallimentare, imponendo personale competente nelle Direzioni provinciali e segnalazione alla Direzione regionale e alla Direzione centrale Accertamento quando la falcidia superi i 2 milioni di euro. Vengono inoltre ribaditi il monitoraggio delle iscrizioni a ruolo, l’utilizzo della sospensione dei rimborsi e della compensazione dei crediti, l’applicazione del fermo amministrativo nei confronti dei fideiussori inadempienti e la gestione delle procedure concorsuali, inclusi i concordati fallimentari.

Particolare attenzione è riservata alle compensazioni indebite, già oggetto di segnalazioni per gli anni 2003-2008, e al divieto di compensazione introdotto dal decreto-legge n. 78 del 2010. Infine, le Direzioni provinciali devono esaminare una parte significativa delle comunicazioni di inesigibilità presentate dagli agenti della riscossione, con pianificazione pluriennale delle attività e con proroga dei termini previsti per le posizioni oggetto di sanatoria ex legge n. 311 del 2004.

Pianificazione, consuntivazione e obiettivo monetario

La programmazione 2011 è stata definita nell’ambito del budget di produzione delle strutture locali, in coerenza con l’Atto di indirizzo ministeriale 2011-2013 e con le risorse disponibili. Le linee di attività restano sostanzialmente quelle del 2010: controlli istruttori esterni, accessi brevi, controlli formali, accertamenti e controlli sugli atti registrati.

Tra i sub-obiettivi rilevanti vengono evidenziati gli accertamenti di iniziativa degli uffici nei confronti di imprese, arti e professioni, inclusi quelli collegati a PVC derivanti da controlli esterni e quelli sui soggetti con "costi residuali" significativi, nonché gli accertamenti supportati da indagini finanziarie. Il monitoraggio delle attività si basa su dati trasmessi al sistema informativo, per cui è essenziale la loro tempestiva e corretta immissione.

L’obiettivo monetario 2011 include uno specifico sub-obiettivo sui "versamenti diretti da prevenzione e contrasto", che comprende i pagamenti derivanti da definizioni degli accertamenti, controlli formali, atti di recupero crediti d’imposta indebitamente compensati e conciliazioni giudiziali. La circolare precisa che la qualità del dato informativo è cruciale non solo per la consuntivazione, ma anche per la rappresentazione istituzionale dei risultati dell’Agenzia.

Conclusione operativa

In chiusura, la circolare richiama le Direzioni regionali a garantire una puntuale e uniforme applicazione degli indirizzi impartiti, promuovendo il confronto con le strutture locali e vigilando sul corretto impiego delle risorse, sulla qualità delle selezioni e sul raggiungimento degli obiettivi di produzione e monetari. L’intero documento si muove nella logica di una prevenzione e di un contrasto dell’evasione più mirati, professionali e integrati, con forte attenzione alla concretezza dei risultati e alla tenuta giuridica dell’azione amministrativa.