Sentenza n. 6031/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti chiedevano la riforma della sentenza di primo grado, contestando, in primo luogo, la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione della nota comunale che aveva disposto il raddoppio dei termini procedimentali. Sostenevano che l’annullamento di tale nota avrebbe imposto al Comune di valutare la domanda secondo la disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione. Deducevano poi che i precedenti permessi di costruire, annullati dal giudice amministrativo, fossero stati colpiti da vizi meramente formali e che, pertanto, il Comune avrebbe dovuto applicare l’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, valutando la possibilità di eliminare i vizi, convalidare o fiscalizzare le opere, anche in considerazione del legittimo affidamento maturato per il rilascio dei precedenti titoli. Contestavano inoltre l’inammissibilità o l’infondatezza delle censure rivolte contro i preavvisi e i dinieghi comunali, sostenendo che il progetto fosse conforme alla disciplina urbanistica previgente, non integrasse una sopraelevazione vietata e rispettasse le norme sulle altezze. Deducevano difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione delle regole procedimentali. Con ulteriori motivi contestavano la variante semplificata al Piano Operativo, sostenendo l’insussistenza dei presupposti per la procedura semplificata, l’inadeguata partecipazione procedimentale, il difetto di motivazione, la lesione del legittimo affidamento, la contraddittorietà e lo sviamento dell’azione amministrativa, nonché una disparità di trattamento rispetto agli edifici alberghieri, ai quali sarebbero rimaste consentite sopraelevazioni analoghe.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello. Ha confermato la carenza di interesse all’impugnazione della nota di raddoppio dei termini, poiché nel frattempo il Comune aveva adottato il provvedimento finale di diniego e non residuava alcuna utilità concreta dall’annullamento della nota endoprocedimentale. Ha ritenuto infondate le censure relative al diniego edilizio, rilevando che il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 3229/2021 aveva accertato l’illegittimità sostanziale dei precedenti permessi di costruire: il primo per violazione del divieto di sopraelevazione previsto dalla disciplina urbanistica comunale e il secondo per incompatibilità del mutamento di destinazione d’uso del piano terreno con l’art. 37 del Piano strutturale. Le opere realizzate in forza di tali titoli erano quindi divenute abusive a seguito del loro annullamento giurisdizionale. Al momento della domanda del 13 gennaio 2022 e dei dinieghi del 23 giugno e 16 settembre 2022, gli appellanti non avevano ripristinato lo stato dei luoghi. Di conseguenza, il nuovo titolo edilizio non poteva essere rilasciato senza la previa demolizione delle opere abusive o la loro regolarizzazione nei limiti consentiti dall’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001. Il Collegio ha escluso che si trattasse di vizi meramente formali eliminabili e ha ritenuto sufficiente tale autonoma ragione a sostenere il diniego. Trattandosi di un provvedimento plurimotivato, ha applicato il principio dell’Adunanza plenaria n. 5/2015, secondo cui la legittimità di una sola autonoma ragione giustificatrice è sufficiente per respingere l’impugnazione, con assorbimento delle censure relative alle altre motivazioni. I restanti motivi, comprese le doglianze sulla variante urbanistica, sul legittimo affidamento, sulla disparità di trattamento e sulla motivazione delle scelte pianificatorie, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Gli appellanti sono stati condannati, in solido, al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 4.000 per ciascuna parte appellata, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  L’articolo disciplina le conseguenze dell’annullamento del permesso di costruire e consente la conservazione o la regolarizzazione delle opere solo nei limiti in cui i vizi siano eliminabili; quando l’annullamento dipende da vizi sostanziali non eliminabili, il rilascio di un nuovo titolo presuppone il ripristino dei luoghi o la regolarizzazione prevista dalla legge.

• art. 37 del Piano strutturale comunale

  Gli esercizi commerciali e i servizi di vicinato dovranno essere mantenuti e valorizzati con il divieto di variazione delle destinazioni d’uso dei piani terreno. Tale cambio d’uso potrà essere consentito solo in ambiti periferici e di margini urbano

  La disposizione vietava il mutamento di destinazione d’uso dei piani terreni, salvo per gli ambiti periferici o di margine urbano; il precedente titolo era stato annullato perché non aveva dimostrato la riconducibilità dell’intervento a tali ambiti.

• art. 38 del Piano strutturale comunale

  Prevedeva il divieto di sopraelevazione nell’area interessata, rendendo illegittimo il primo permesso di costruire.

• art. 142, comma 12, l. Regione Toscana n. 65/2014

  Costituiva la base normativa della nota comunale che aveva disposto il raddoppio dei termini del procedimento per il rilascio del permesso di costruire.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2015

  Nel caso in cui il provvedimento impugnato si fondi su una pluralità di ragioni autonome, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento

  La legittimità di una sola autonoma motivazione di un provvedimento plurimotivato è sufficiente a sostenerne la validità e a determinare il rigetto dell’impugnazione, rendendo improcedibili o assorbite le censure contro le altre rationes decidendi.

Massime di principio

• Quando un permesso di costruire è annullato giurisdizionalmente per violazioni sostanziali della disciplina urbanistica, le opere realizzate in sua esecuzione diventano abusive e non possono costituire il presupposto materiale per il rilascio di un nuovo titolo edilizio senza il previo ripristino dello stato dei luoghi o la regolarizzazione nei limiti consentiti dall’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001.
• L’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 non consente di conservare automaticamente opere realizzate sulla base di un titolo annullato: la conservazione o la fiscalizzazione presuppongono la concreta eliminabilità, totale o parziale, dei vizi che hanno determinato l’annullamento.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più ragioni autonome, la verifica della legittimità di una sola di esse è sufficiente a confermare il provvedimento e a determinare il rigetto dell’impugnazione; le censure rivolte contro le ulteriori motivazioni perdono interesse e possono essere dichiarate improcedibili o assorbite.
• L’adozione del provvedimento finale determina il venir meno dell’interesse concreto e attuale all’annullamento di un precedente atto endoprocedimentale relativo al raddoppio dei termini, se dall’annullamento di quest’ultimo non può più derivare alcuna utilità giuridica.
• Il rilascio di precedenti titoli edilizi successivamente annullati non determina, di per sé, un legittimo affidamento qualificato idoneo a impedire l’applicazione della disciplina urbanistica vigente o a imporre una motivazione rafforzata sulle scelte pianificatorie.

Come è indicizzato