Sentenza n. 4509/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato un'ordinanza sindacale che consentiva l'utilizzo degli apparecchi da gioco soltanto dalle ore 10:00 alle 13:00 e dalle 17:00 alle 22:00, ottenendone l'annullamento con sentenza passata in giudicato per carenza di istruttoria. Aveva quindi chiesto il risarcimento dei danni asseritamente subiti nel periodo di efficacia dell'ordinanza, quantificati in canoni di locazione, costi del personale, lucro cessante, perdita di clientela e perdita di chance. Il TAR aveva respinto la domanda ritenendo che la società, non avendo richiesto la sospensione cautelare dell'ordinanza, avesse violato l'obbligo di cooperazione e concorso alla produzione del danno evitabile. In appello la società ha dedotto: violazione degli artt. 30 c.p.a., 1227 e 2056 c.c., nonché ultrapetizione e violazione del principio di non contestazione, sostenendo che il concorso colposo non era stato eccepito dal Comune; violazione dell'art. 73, comma 3, c.p.a. per mancata instaurazione del contraddittorio sulla questione rilevata d'ufficio; erronea applicazione degli artt. 30 c.p.a. e 1227 c.c., affermando che la mancata proposizione della cautelare non potesse escludere automaticamente il risarcimento e che una cautelare sarebbe stata probabilmente rigettata; riproposizione delle domande e delle eccezioni relative all'illegittimità dell'azione amministrativa, al danno e al nesso causale. La società ha inoltre chiesto acquisizioni documentali e una verificazione o CTU contabile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. L'annullamento dell'ordinanza illegittima non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare tutti gli elementi della responsabilità aquiliana, inclusi condotta colpevole, danno-conseguenza e nesso causale. Ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a., coordinato con l'art. 1227, comma 2, c.c., il giudice deve valutare il comportamento complessivo delle parti e non può riconoscere i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare con l'ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti di tutela disponibili. L'omessa proposizione della domanda cautelare costituisce una condotta valutabile ai fini della causalità ipotetica e dell'eventuale esclusione o riduzione del danno, senza necessità di una specifica eccezione di parte, trattandosi di apprezzamento giudiziale della fattispecie risarcitoria. Nel caso concreto, la società non aveva dimostrato che la cautelare sarebbe stata concretamente inutile né aveva superato la valutazione secondo cui la sua tempestiva proposizione avrebbe plausibilmente evitato, in tutto o in parte, il pregiudizio durante i periodi di operatività dell'ordinanza. Non sono stati ravvisati ultrapetizione, violazione del principio di non contestazione o violazione dell'art. 73, comma 3, c.p.a.; la questione era riconducibile all'interpretazione dei fatti e delle domande risarcitorie già dedotte. L'istanza istruttoria è stata respinta perché il rigetto della domanda rendeva irrilevanti gli accertamenti richiesti. Spese del grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  La norma recepisce i principi di autoresponsabilità e di concorso del danneggiato, imponendo di escludere dal risarcimento i danni evitabili mediante l'ordinaria diligenza e l'utilizzo degli strumenti di tutela disponibili.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza.

  La disposizione introduce una causalità ipotetica e impone al danneggiato un obbligo positivo di cooperazione, consistente nell'adottare condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il danno.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'amministrazione per provvedimento illegittimo richiede la prova di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità aquiliana; l'annullamento dell'atto non è sufficiente di per sé.

• art. 1223 c.c.

  È richiamato nell'ambito della causalità giuridica tra danno-evento e conseguenze dannose risarcibili.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  I principi di correttezza e buona fede fondano l'obbligo del danneggiato di cooperare all'eliminazione o alla mitigazione del pregiudizio.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Non è violato quando il giudice applica gli artt. 30 c.p.a. e 1227 c.c. come espressione dell'interpretazione della domanda risarcitoria e dei fatti dedotti, senza introdurre una questione estranea al thema decidendum.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello delle domande e delle eccezioni non esaminate in primo grado.

• art. 71 c.p.a.

  Richiamato in relazione all'istanza di prelievo proposta dalla società per sollecitare la definizione del giudizio di annullamento.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo illegittimo non comporta automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare la condotta colpevole dell'amministrazione, il danno-conseguenza e il nesso causale secondo i criteri della responsabilità aquiliana.
• Ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a., il giudice deve valutare il comportamento complessivo delle parti e negare il risarcimento dei danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare con l'ordinaria diligenza, anche mediante l'utilizzo degli strumenti di tutela processuale disponibili.
• L'omessa proposizione della tutela cautelare può costituire, secondo un giudizio di causalità ipotetica fondato sul criterio del più probabile che non, una condotta rilevante ai fini dell'esclusione o della riduzione del danno risarcibile, quando la misura avrebbe potuto evitare o limitare il pregiudizio senza imporre un sacrificio significativo.
• La valutazione del comportamento omissivo del danneggiato ai sensi degli artt. 30 c.p.a. e 1227, comma 2, c.c. rientra nell'attività interpretativa del giudice della domanda risarcitoria e non richiede necessariamente una specifica eccezione di parte; pertanto, il suo rilievo non integra di per sé ultrapetizione né violazione del principio di non contestazione.
• Chi sostiene che l'esperimento della tutela cautelare sarebbe stato inutilmente esperito deve allegare e dimostrare elementi concreti idonei a escluderne l'utilità causale; il mero richiamo a una generica prassi di rigetto di analoghe istanze non è sufficiente.
• Il danneggiato è gravato non solo dall'obbligo negativo di non aggravare il danno, ma anche dall'obbligo positivo di adottare le condotte esigibili, utili e possibili per evitarlo o ridurlo, secondo buona fede, correttezza e solidarietà.

Come è indicizzato