Cassazione Civile, Sentenza n. 207/2020 del 09/01/2020

Esito

La controversia

L’Istituto proprietario ha contestato la determinazione comunale dell’indennità per l’espropriazione di un terreno destinato alla realizzazione del secondo stralcio di un tracciato tranviario. La Corte d’appello di Firenze, con sentenza non definitiva del 28 novembre 2011, ha ritenuto che la previsione dell’opera contenuta nella variante generale al PRG avesse natura espropriativa e che, pertanto, dovesse essere considerata la precedente destinazione edificatoria dell’area, in prevalenza zona C e in minima parte area per sedi stradali e spazi pubblici. Con sentenza definitiva del 13 maggio 2014, all’esito di CTU, ha liquidato € 528.287,00 a titolo di indennità di espropriazione e € 108.771,59 a titolo di indennità di occupazione, ordinando il deposito delle differenze, con interessi legali dal decreto di esproprio e un’ulteriore percentuale parametrata alla differenza tra rendimento annuo netto dei BOT e tasso legale. Il Comune ha proposto quattro motivi: con i primi tre ha contestato la qualificazione espropriativa del vincolo e sostenuto che la destinazione dell’area alla tranvia, già risultante dal PRG del 1991 e dal RU del 2007, fosse conformativa e precludesse l’edificabilità legale; ha inoltre denunciato l’omesso esame della disciplina urbanistica, dell’interesse generale e del carattere sovracomunale dell’opera, nonché l’erroneità della CTU per avere utilizzato un’area limitrofa come riferimento. Con il quarto motivo ha censurato, ai sensi dell’art. 1224 c.c., la decorrenza e il riconoscimento del maggior danno da ritardo, anche per mancata allegazione della superiorità del rendimento dei BOT rispetto al tasso legale. L’Istituto ha proposto ricorso incidentale in due motivi: il primo per ottenere la maggiorazione del 10% prevista dalla disciplina transitoria della L. n. 244 del 2007, sostenendo che il procedimento espropriativo fosse ancora in corso all’entrata in vigore della novella; il secondo per contestare il criterio di calcolo dell’indennità di occupazione e chiedere l’applicazione della misura di un dodicesimo dell’indennità di espropriazione.

La decisione

La Cassazione ha accolto i primi tre motivi del ricorso principale, ritenendo che la Corte d’appello avesse erroneamente qualificato come espropriativo il vincolo relativo alla previsione della rete tranviaria sovracomunale contenuta nella variante generale al PRG. La natura del vincolo va stabilita considerando gli effetti dell’atto di pianificazione: la previsione generale della rete delle principali vie di comunicazione ha normalmente carattere conformativo; è invece espropriativo il vincolo particolare che localizza un’opera su beni determinati. La ricognizione dell’edificabilità legale deve essere compiuta con riferimento allo strumento urbanistico vigente al momento della vicenda ablativa e tenendo conto dei vincoli conformativi, non di quelli espropriativi. È rimasto assorbito il quarto motivo del Comune, relativo al maggior danno. Sono rimasti assorbiti anche entrambi i motivi incidentali: la maggiorazione del 10% è prevista per i suoli edificatori, mentre la misura dell’indennità di occupazione dipende dall’accertamento della natura legalmente edificabile o meno dei terreni. La sentenza è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• L. n. 359 del 1992, art. 5-bis, comma 3

  In base a tale criterio, un’area va ritenuta edificabile solo quando la stessa risulti tale classificata dagli strumenti urbanistici al momento della vicenda ablativa (Cass. 7987/2011; 9891/2007; 3838/2004; 10570/2003; sez.un. 172 e 173/2001), e, per converso, le possibilità legali di edificazione vanno escluse tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico, in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, da intendere come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Cass. 14840/2013; 2605/2010; 21095 e 16537/2009) e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia (cfr. Cass. n. 11503 del 2014; 665/2010; 400/2010; 21396/2009; 21095/2009; 17995/2009).

  L’edificabilità legale si accerta in base alla classificazione urbanistica vigente al momento della vicenda ablativa; la destinazione concretamente pubblicistica esclude le possibilità legali di edificazione privata.

• L. n. 1150 del 1942, art. 7, n. 1

  Al riguardo, va rilevato che in riferimento alla “rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti” menzionata nell’invocato L. n. 1150 del 1942, art. 7, n. 1 la natura conformativa, proprio come sostiene il ricorrente, è stata avallata dalla giurisprudenza di legittimità che ha affermato “l’indicazione di opere di viabilità nel piano regolatore generale comporta, in via ordinaria, un vincolo di inedificabilità delle parti di territorio interessate, che non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che non si tratti, in via eccezionale, di destinazione assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno ed a servizio delle singole zone, come tali riconducibili a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo” (cfr. da ultimo Cass. n. 14331 del 2019).

  La previsione nel PRG della rete delle principali vie di comunicazione comporta normalmente un vincolo conformativo e non preordinato all’esproprio; fa eccezione la localizzazione particolare di opere al servizio di singole zone.

• L. n. 2359 del 1865, art. 39

  A seguito delle sentenze della Corte Cost. n. 348 del 2007 e n. 181 del 2011, con cui è stata dichiarata l’incostituzionalità dei criteri riduttivi previsti dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, commi 1 e 2 e della L. n. 865 del 1971, art. 16, comma 5 e 6, il sistema indennitario risulta oggi agganciato al valore venale del bene già previsto quale criterio base di indennizzo dalla L. n. 2359 del 1865, art. 39 (Cass. n. 11480 del 2008; n. 14939 del 2010; n. 6798 del 2013; n. 17906 del 2014), ed ora sancito dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, comma 1, come modificato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 90.

  Il criterio base per la determinazione dell’indennità di espropriazione è il valore venale del bene, ferma la rilevanza della distinzione urbanistica tra suoli edificabili e non edificabili.

• D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 32 e 37

  E l’inclusione dei suoli nell’uno o nell’altro ambito va effettuata in ragione di un unico criterio discretivo: quello dell’edificabilità legale, posto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5-bis, comma 3, tuttora vigente, e recepito nel T.U. espropriazioni agli artt. 32 e 37.

  La distinzione tra suoli edificabili e non edificabili ai fini indennitari è governata dal criterio dell’edificabilità legale, recepito nel testo unico delle espropriazioni.

• art. 1224 c.c.

  La Corte non ha deciso nel merito la censura relativa al maggior danno da ritardo: il quarto motivo del ricorso principale è rimasto assorbito.

• L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 90

  Il ricorso incidentale sulla maggiorazione del 10% è rimasto assorbito; la Corte ha precisato che tale maggiorazione è prevista soltanto per i suoli edificatori, la cui natura dovrà essere accertata dal giudice di rinvio.

• D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, comma 2

  Il motivo incidentale riferito alla maggiorazione prevista per i suoli edificatori è rimasto assorbito, in attesa dell’accertamento della natura dei terreni.

• L. n. 865 del 1971, art. 20, comma 3

  La Corte ha lasciato assorbita la questione del criterio di calcolo dell’indennità di occupazione, subordinandola all’accertamento della natura edificabile o non edificabile dei suoli.

• D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 50 e 22-bis

  La Corte non ha definito la censura relativa alla misura dell’indennità di occupazione, rimasta assorbita in ragione dell’accertamento urbanistico demandato al giudice di rinvio.

Massime di principio

• La natura edificabile di un’area ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione si accerta sulla base della disciplina urbanistica vigente al momento della vicenda ablativa, applicando il criterio dell’edificabilità legale.
• Nella ricognizione dell’edificabilità legale occorre considerare i vincoli conformativi e prescindere dai vincoli preordinati all’esproprio.
• La qualificazione del vincolo urbanistico dipende dagli effetti dell’atto di pianificazione: è conformativo il vincolo derivante dalla zonizzazione generale che riguarda una pluralità indifferenziata di beni e soggetti; è espropriativo quello particolare, incidente su beni determinati per localizzarvi un’opera pubblica.
• La previsione nel piano regolatore della rete delle principali vie di comunicazione comporta ordinariamente un vincolo conformativo di inedificabilità; assume carattere espropriativo, in via eccezionale, la destinazione puntuale assimilabile alla localizzazione di reti stradali interne e al servizio di singole zone.
• Il criterio indennitario ancorato al valore venale non elimina la distinzione tra suoli edificabili e non edificabili, che resta determinante per la qualificazione del bene e per le conseguenze indennitarie.

Come è indicizzato