Sentenza n. 6030/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato gli atti con cui ADM ha dato applicazione all’art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, che aveva prorogato fino al 31 dicembre 2024 le concessioni bingo scadute il 31 marzo 2023, prevedendo un corrispettivo una tantum maggiorato del 15 per cento e determinato in misura fissa. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, della direttiva 2014/23/UE, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, nonché degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost., degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990, dell’art. 112 c.p.a., degli artt. 106, comma 11, e 165 d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 9 d.lgs. n. 36/2023 e della disciplina legislativa previgente sulle proroghe. La ricorrente ha sostenuto che ADM avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione e non avrebbe potuto applicare il canone fisso e predeterminato, svincolato dal fatturato e dalla concreta remuneratività della concessione. È stata inoltre dedotta la violazione di precedenti provvedimenti cautelari favorevoli ai concessionari, l’assenza di un termine per l’indizione della gara, la sproporzione dell’ulteriore proroga e la violazione dei principi di equilibrio contrattuale, correttezza, buona fede e solidarietà sociale. È stato chiesto anche un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea e/o alla Corte costituzionale. ADM ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la controversia non riguardava la mera quantificazione patrimoniale del canone nell’esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell’amministrazione di applicare il canone previsto dalla legge. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha applicato i principi vincolanti della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, e le successive decisioni del Consiglio di Stato. Ha ritenuto che le proroghe delle concessioni bingo, adottate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE, siano soggette alla disciplina unionale sulle modifiche delle concessioni, in particolare all’art. 43 della direttiva. Nessuna delle ipotesi derogatorie previste da tale disposizione risultava applicabile: mancava una clausola di proroga originaria, non erano dimostrati i presupposti relativi al subentro, alle circostanze imprevedibili o alle modifiche non sostanziali, e il valore della concessione superava le soglie previste per le modifiche di minor valore. La proroga avrebbe quindi richiesto una nuova procedura selettiva. Il TAR ha conseguentemente disapplicato l’art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, nella parte in cui disponeva la proroga tecnica dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e stabiliva il canone fisso di euro 181.125,00, perché incompatibile con il diritto dell’Unione. Gli atti di ADM, applicativi della norma disapplicata, sono stati annullati per illegittimità derivata. Il giudice ha tuttavia precisato che l’annullamento della proroga e del canone legislativamente predeterminato non esclude il pagamento di un’indennità per l’esercizio di fatto dell’attività, al fine di evitare un vantaggio indebito del concessionario. Tale indennità dovrà essere rideterminata da ADM con provvedimenti discrezionali, anche provvisori, tenendo conto dei fatturati effettivi, dei vantaggi derivanti dalla prosecuzione pluriennale senza l’alea della gara e degli svantaggi, tra cui la mancata possibilità di trasferire i locali, in un’ottica di riequilibrio del rapporto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  indennità, canoni e altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di pubblici servizi comprende le controversie sulla legittimità della proroga e della pretesa autoritativa relativa al canone; sono escluse soltanto le controversie meramente patrimoniali sulla quantificazione di canoni e corrispettivi nell’esecuzione del rapporto.

• art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022

  La disposizione, nella parte in cui proroga le concessioni bingo dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e stabilisce un canone fisso di euro 181.125,00, è stata disapplicata perché incompatibile con la direttiva 2014/23/UE.

• direttiva 2014/23/UE

  La direttiva si applica alle concessioni bingo modificate o prorogate dopo la scadenza del termine di recepimento e impone di verificare la compatibilità delle modifiche con l’art. 43; le proroghe non riconducibili alle ipotesi tassative di tale disposizione richiedono una nuova procedura selettiva.

• art. 43, paragrafi 1, 2 e 4, direttiva 2014/23/UE

  Le modifiche delle concessioni senza nuova gara sono ammesse soltanto nelle ipotesi previste dalla disposizione. Una proroga onerosa, non prevista nella concessione originaria, idonea a influenzare la partecipazione alla gara e di valore superiore alle soglie applicabili costituisce modifica sostanziale non consentita.

• art. 5 direttiva 2014/23/UE

  Le concessioni per la gestione del gioco del bingo rientrano nella nozione unionale di concessione, poiché attribuiscono il diritto di gestione accompagnato dal trasferimento del rischio operativo.

• art. 8, paragrafi 1 e 2, direttiva 2014/23/UE

  Il valore della concessione deve essere calcolato in relazione al fatturato generato a beneficio del concessionario e non sulla base del solo canone richiesto; il superamento delle soglie impedisce di ricondurre la modifica alla disciplina delle modifiche di minor valore.

• art. 267 TFUE

  La pronuncia della Corte di giustizia resa in sede pregiudiziale vincola il giudice nazionale nell’interpretazione del diritto dell’Unione rilevante per la controversia.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi costituiscono il quadro unionale di riferimento, ma, in presenza della disciplina specifica della direttiva 2014/23/UE, la compatibilità della proroga è valutata principalmente alla luce di quest’ultima.

Massime di principio

• Le concessioni di gestione del gioco del bingo, quando prorogate o modificate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE, sono soggette alla disciplina unionale sulle modifiche delle concessioni prevista dall’art. 43 della direttiva.
• Una proroga legislativa di una concessione scaduta, non prevista nella concessione originaria e idonea, se conosciuta prima della gara, a influenzare la partecipazione degli operatori, costituisce una modifica sostanziale e non può essere disposta senza una nuova procedura selettiva, salvo il ricorrere di una specifica ipotesi derogatoria prevista dall’art. 43 della direttiva 2014/23/UE.
• La proroga tecnica delle concessioni bingo non è legittima se non ricorrono i presupposti tassativi dell’art. 43 della direttiva 2014/23/UE; il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell’Unione e annullare per illegittimità derivata gli atti amministrativi che ne costituiscono applicazione.
• Un canone o corrispettivo imposto durante una proroga non può essere predeterminato in misura fissa e uniforme per tutti i concessionari, senza relazione con il fatturato e con la concreta remuneratività della concessione; la determinazione deve considerare l’equilibrio complessivo del rapporto.
• L’illegittimità della proroga non esclude automaticamente l’obbligo dell’esercente di corrispondere un’indennità per l’utilità ricavata dall’esercizio di fatto dell’attività. L’indennità deve essere determinata dall’amministrazione in modo discrezionale e non forfetario, considerando fatturato, vantaggi ottenuti senza l’alea della gara e sacrifici sostenuti dal concessionario.
• Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia che investe la legittimità della proroga della concessione e il fondamento autoritativo del canone imposto, mentre resta esclusa la giurisdizione amministrativa per le sole controversie meramente patrimoniali sulla quantificazione di canoni e corrispettivi nell’esecuzione del rapporto.

Come è indicizzato