Sentenza n. 532/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un lotto edificabile lungo la S.S. 439 nel Comune di Massarosa, impugnava il diniego di A.N.A.S. al rilascio del nulla osta necessario per l'apertura di un nuovo accesso stradale, chiedendo anche il risarcimento dei danni. Il diniego richiamava l'art. 22 del Codice della strada e l'art. 45, comma 3, del relativo regolamento, ritenendo non rispettate le distanze dagli accessi preesistenti e qualificando il tratto stradale come esterno al centro abitato, in ragione dell'assenza di un verbale di constatazione dei limiti del centro abitato. Il ricorrente deduceva quattro gruppi di censure: violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e della l. n. 241/1990, compreso l'art. 10-bis, travisamento dei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di partecipazione; erronea qualificazione giuridica dell'area e mancata considerazione della deliberazione della Giunta municipale di Massarosa del 2 marzo 1996, n. 79, con cui era stato delimitato il centro abitato; disparità di trattamento e discriminazione; sviamento. La questione decisiva riguardava quindi se la deliberazione comunale del 1996 includesse l'area nel centro abitato, con conseguente applicazione dei parametri degli accessi nelle strade urbane di cui all'art. 46 del d.P.R. n. 495/1992, anziché di quelli più restrittivi per le strade extraurbane di cui all'art. 45. Era inoltre proposta una domanda risarcitoria per i danni, anche da ritardo nel rilascio del permesso di costruire, mai quantificati né dimostrati.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso applicando il criterio della ragione più liquida e ritenendo assorbente il secondo motivo. La deliberazione della Giunta municipale del 2 marzo 1996, n. 79, adottata e pubblicata secondo la disciplina vigente al momento della sua emanazione, è stata ritenuta valida, efficace e costitutiva della delimitazione del centro abitato. Le modifiche introdotte successivamente dal d.P.R. n. 610/1996 all'art. 5, comma 7, del d.P.R. n. 495/1992 non hanno efficacia retroattiva, non caducano le delimitazioni precedenti e non impongono il rinnovo del procedimento. Il successivo verbale di constatazione dei limiti del centro abitato previsto dalla circolare ministeriale n. 6709/1997 non costituisce un requisito di validità o operatività della deliberazione comunale, ma è un adempimento destinato a disciplinare i rapporti tra ente proprietario della strada e Comune. Le modifiche intervenute nella proprietà o gestione della strada e la successione di A.N.A.S. nei rapporti giuridici non incidono sulla validità della delimitazione già adottata, imponendone invece l'applicazione. Di conseguenza, A.N.A.S. avrebbe dovuto applicare la disciplina relativa agli accessi nelle strade urbane e non quella relativa alle strade extraurbane; il diniego è stato pertanto annullato. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non quantificata e non assistita dalla prova del danno, che secondo il TAR non risultava ancora verificatosi in via definitiva. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, n. 8, d.lgs. 285/1992

  insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada

  La disposizione definisce il centro abitato ai fini della disciplina della circolazione stradale.

• art. 4 d.lgs. 285/1992

  delimitazione del centro abitato

  Attribuisce alla Giunta comunale il potere di delimitare il centro abitato mediante deliberazione, con cartografia allegata e pubblicazione all'albo pretorio; tale atto ha valore costitutivo ai fini dell'applicazione delle norme collegate all'inclusione dell'area nel centro abitato.

• art. 22 d.lgs. 285/1992

  Disciplina il rilascio delle autorizzazioni per accessi e diramazioni stradali; il diniego impugnato era stato fondato anche su tale disposizione.

• art. 5, comma 7, d.P.R. 495/1992

  nei casi in cui la delimitazione del centro abitato interessi strade non comunali, la deliberazione della giunta municipale, prevista dall'articolo 4, comma 1, del codice, con la relativa cartografia allegata, è inviata all'ente proprietario della strada interessata, prima della pubblicazione all'albo pretorio, indicando la data di inizio di quest'ultima. Entro il termine di pubblicazione l'ente stesso può inviare al comune osservazioni o proposte in merito. Su esse si esprime definitivamente la giunta municipale con deliberazione che è pubblicata all'albo pretorio per dieci giorni consecutivi e comunicata all'ente interessato entro questo stesso termine. Contro tale provvedimento è ammesso ricorso ai sensi dell'articolo 37, comma 3, del codice.

  Il procedimento rafforzato introdotto dal d.P.R. n. 610/1996 si applica alle delimitazioni successive alla sua entrata in vigore e non incide retroattivamente sulla validità delle delimitazioni anteriori.

• art. 45 d.P.R. 495/1992

  Prevede i parametri relativi alle distanze tra accessi sulle strade extraurbane; tali parametri non erano applicabili all'area inclusa nel centro abitato.

• art. 46 d.P.R. 495/1992

  Prevede i parametri relativi agli accessi nelle strade urbane, applicabili in presenza della delimitazione comunale del centro abitato.

• art. 4, comma 6, d.P.R. 495/1992

  Riguarda la diversa ipotesi dei Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti e il verbale relativo al trasferimento della strada al demanio comunale; non attribuisce al verbale un valore costitutivo della delimitazione del centro abitato.

• d.P.R. 610/1996

  Ha modificato l'art. 5 del d.P.R. n. 495/1992 introducendo il procedimento di interlocuzione con l'ente proprietario della strada, senza prevedere efficacia retroattiva, caducazione delle delimitazioni precedenti o obblighi di rinnovazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato richiamato tra le norme dedotte dal ricorrente in relazione al preavviso di rigetto e al contraddittorio procedimentale, ma il giudice ha definito la causa sulla diversa questione della corretta delimitazione del centro abitato.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata quantificazione e mancata prova del pregiudizio.

Massime di principio

• La delimitazione del centro abitato effettuata dalla Giunta comunale mediante deliberazione adottata e pubblicata secondo la disciplina vigente al momento dell'adozione ha valore costitutivo ai fini dell'applicazione delle disposizioni del Codice della strada collegate all'inclusione dell'area nel centro abitato.
• Le modifiche normative sopravvenute alla disciplina della delimitazione dei centri abitati non incidono retroattivamente sulle deliberazioni anteriori, né le caducano o impongono automaticamente la rinnovazione del procedimento, in assenza di un'espressa previsione in tal senso.
• Il verbale di constatazione dei limiti del centro abitato previsto da una circolare ministeriale per disciplinare i rapporti tra Comune ed ente proprietario della strada non costituisce, in mancanza di una specifica base normativa, condizione di validità o di operatività della deliberazione comunale di delimitazione.
• La successione di un ente nella proprietà o nella gestione della strada non rende illegittima la precedente delimitazione del centro abitato, ma comporta la successione nei rapporti giuridici e l'obbligo di applicare la deliberazione comunale vigente.
• Quando un'area è inclusa nel centro abitato da una valida deliberazione comunale, l'ente proprietario della strada deve applicare i parametri regolamentari relativi agli accessi nelle strade urbane, non quelli previsti per le strade extraurbane.
• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione richiede la specifica quantificazione della pretesa e la prova concreta del pregiudizio causalmente riconducibile all'atto illegittimo; la mera prospettazione di un futuro danno da ritardo non è sufficiente.

Come è indicizzato