Sentenza n. 9556/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Fastweb ha impugnato la delibera AGCOM n. 88/18/CIR, con cui era stato riconosciuto a Telecom Italia un costo netto del servizio universale di euro 11.850.000 per il 2009, ritenuto iniquo e quindi posto a carico degli operatori del settore, con una quota Fastweb pari a euro 747.909; per il 2008 era stato invece individuato un costo netto non ammesso a contribuzione. Con motivi aggiunti è stata impugnata la comunicazione ministeriale di ripartizione e pagamento della quota. Il primo motivo deduceva la tardività della trasmissione, da parte di Telecom Italia, dei dati sul costo netto, sostenendo la natura perentoria del termine di 60 giorni previsto dall’Allegato 11 al Codice delle comunicazioni elettroniche, la decadenza dal rimborso e, comunque, la prescrizione quinquennale dell’obbligazione. Il secondo motivo contestava la valutazione dell’iniquità dell’onere, il metodo comparativo adottato dall’AGCOM e l’utilizzo dei dati relativi al 2005; tale motivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse. Il terzo motivo censurava l’analisi del contesto competitivo e la determinazione dei costi evitabili e dei ricavi mancati. Il quarto contestava la quantificazione dei benefici indiretti, tra cui fedeltà al marchio, ciclo di vita della clientela e valore pubblicitario della telefonia pubblica, sotto i profili del difetto di istruttoria, motivazione e attendibilità tecnica. Il quinto lamentava l’omessa considerazione dei ricavi da connettività ADSL come benefici indiretti o, alternativamente, come ricavi da detrarre dal costo netto. Il sesto contestava l’incremento del costo netto 2009 rispetto al 2008 e l’asserita mancata verifica dell’efficienza dei costi. Il settimo censurava il mancato recepimento di alcune rettifiche proposte dal revisore in materia di costi della fonia, rete trasmissiva, surcharge e telefonia pubblica. L’ottavo riguardava il calcolo dei costi e dei ricavi delle postazioni telefoniche pubbliche, comprese quelle non operative e quelle eccedenti lo standard minimo. Il nono contestava l’inclusione nel servizio universale di costi relativi alle agevolazioni per utenti disabili e chiedeva la compensazione dei costi sostenuti dagli altri operatori. Il decimo censurava la percentuale di contribuzione del 6,31% posta a carico di Fastweb, ma è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse. L’undicesimo denunciava insufficiente trasparenza, partecipazione, istruttoria e motivazione, per mancata ostensione di dati analitici sulle aree potenzialmente non remunerative, sulle linee, sui costi, sui ricavi e sulle postazioni pubbliche.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte improcedibili il ricorso e i motivi aggiunti e, per il resto, li ha respinti. Il secondo motivo è improcedibile perché la successiva delibera AGCOM n. 18/21/CIR ha riesaminato l’iniquità dell’onere per le annualità 1999-2009, superando la valutazione contenuta nella delibera n. 88/18/CIR, mentre restavano contestabili in questa sede la quantificazione del costo netto e le quote contributive. Il decimo motivo è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, come dichiarato dalla ricorrente. Il primo motivo è infondato: il termine di 60 giorni per la presentazione del calcolo del costo netto è ordinatorio e sollecitatorio, non essendo la legge o la disciplina regolatoria a qualificarlo espressamente come perentorio né a collegarvi una decadenza. La sospensione e la successiva riattivazione del procedimento sono state giustificate dal contenzioso sulla delibera n. 1/08/CIR e dalla necessità di definire i criteri metodologici applicabili dal 2008. È infondata anche la prescrizione quinquennale, poiché l’obbligo di contribuzione non è periodico: sorge solo quando l’Autorità accerta l’iniquità dell’onere dell’impresa designata e adotta la conseguente determinazione; opera quindi il termine ordinario decennale. Il terzo motivo è stato ritenuto inammissibile, prima ancora che infondato, perché la valutazione dell’iniquità era stata superata dalla successiva delibera n. 18/21/CIR; in ogni caso, le valutazioni tecniche dell’AGCOM erano state ritenute attendibili e coerenti con il quadro normativo in una precedente verificazione giudiziale. Il quarto motivo è infondato: la metodologia sui benefici indiretti, fondata su studi indipendenti e aggiornati sul valore del marchio e su criteri verificabili, è stata ritenuta congrua, trasparente e coerente con la prassi regolatoria; la ricorrente non ha dimostrato errori tecnici o di fatto, ma ha prospettato soltanto una diversa metodologia. Anche le valutazioni sul ciclo di vita e sul valore pubblicitario delle postazioni sono state ritenute adeguatamente istruite e motivate. Il quinto motivo è infondato perché i ricavi ADSL non costituiscono benefici indiretti: i ricavi mancati sono dati contabili da dedurre direttamente dai costi e riguardano i ricavi che l’operatore perderebbe in assenza dell’obbligo di servizio universale, mentre i benefici indiretti sono vantaggi figurativi da stimare con metodologie proprie. I ricavi relativi all’accesso e al trasporto ADSL erano comunque stati inclusi tra i ricavi mancati, mentre erano stati esclusi soltanto servizi evoluti non pertinenti. Il sesto motivo è infondato: il mero confronto tra i valori del 2008 e del 2009 non dimostra l’irragionevolezza del calcolo, essendo la delibera sorretta da una motivazione articolata sul percorso valutativo e sulle rettifiche effettuate. Il settimo motivo è infondato perché l’AGCOM, quale autorità competente, poteva discostarsi dalle conclusioni del revisore, purché con adeguata motivazione; le rettifiche relative alla surcharge, ai costi delle postazioni pubbliche, ai costi del personale e ai canoni di occupazione erano state giustificate da ulteriori verifiche contabili e dall’applicazione della disciplina regolatoria. L’ottavo motivo è infondato: Telecom Italia era l’unico soggetto designato per il servizio universale e i servizi forniti dagli altri operatori non potevano compensare i suoi costi; la delibera conteneva adeguati riscontri contabili sulla telefonia pubblica e sulla surcharge. Il nono motivo è infondato perché le agevolazioni per utenti disabili previste dalle delibere AGCOM richiamate non costituivano servizio universale, ma attuavano l’obbligo generale di garantire un accesso equivalente ai servizi di comunicazione elettronica. L’undicesimo motivo è infondato: Fastweb aveva effettuato accesso agli atti e, se avesse ritenuto incompleta l’ostensione, avrebbe potuto proporre ricorso ex art. 116 c.p.a. o motivi aggiunti; inoltre il contenuto tecnico dettagliato delle censure dimostrava la conoscenza degli elementi necessari alla difesa. La delibera forniva comunque motivazione e informazioni sufficienti sui criteri e sulle scelte compiute. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6 Allegato 11 d.lgs. 259/2003

  Le imprese incaricate della fornitura del servizio universale sono tenute a presentare all’Autorità, entro 60 giorni dalla chiusura del proprio bilancio civilistico di ogni anno, il calcolo del costo netto degli obblighi del servizio universale riferito all’anno precedente.

  Il termine di 60 giorni è ordinatorio e sollecitatorio, non perentorio, perché non è espressamente qualificato come tale e non prevede decadenza o perdita della facoltà di chiedere il rimborso.

• artt. 62 e 63 d.lgs. 259/2003

  L’obbligo di contribuzione al fondo sorge soltanto quando l’Autorità accerta che la fornitura del servizio universale comporta un onere ingiustificato per l’impresa designata; l’obbligazione non ha natura periodica.

• art. 5 Allegato 11 d.lgs. 259/2003

  Il costo netto è determinato considerando costi evitabili e ricavi mancati; i costi comuni ai servizi universali e agli altri servizi devono essere esclusi secondo criteri di pertinenza e causalità.

• art. 6, comma 2, Allegato 11 d.lgs. 259/2003

  Nel calcolo del costo netto devono essere considerati i benefici indiretti derivanti all’impresa dall’essere designata per il servizio universale, stimabili mediante metodologie tecniche adeguate.

• art. 2948, n. 4, c.c.

  La prescrizione quinquennale non si applica all’obbligo di contribuzione al fondo, perché tale obbligo non è un’obbligazione periodica o di durata.

• art. 116 c.p.a.

  Il soggetto che ritenga insufficiente l’accesso agli atti può contestare autonomamente il diniego o il silenzio sull’accesso; la mancata attivazione di tale tutela rileva nella valutazione delle censure di trasparenza e difesa.

• art. 73-bis d.lgs. 259/2003

  Le prestazioni agevolate per utenti disabili imposte a tutti gli operatori non rientrano, per ciò solo, nel servizio universale e non generano compensazioni a carico del relativo fondo.

• art. 1/08/CIR

  I criteri metodologici introdotti dalla delibera si applicano agli esercizi dal 2008; l’Autorità conserva il potere di determinare e verificare il costo netto anche mediante rettifiche motivate rispetto alle conclusioni del revisore.

• art. 13 Direttiva 2002/22/CE

  Anche quando la verifica del costo netto è affidata a un organismo indipendente, l’autorità nazionale di regolamentazione mantiene poteri di supervisione e valutazione.

Massime di principio

• Il termine previsto per la trasmissione all’autorità di regolazione del calcolo del costo netto del servizio universale è ordinatorio, salvo che una norma lo qualifichi espressamente come perentorio o colleghi alla sua scadenza una decadenza; il suo superamento non determina di per sé la perdita del diritto al rimborso né l’illegittimità della successiva determinazione.
• L’obbligo degli operatori di contribuire al fondo per il servizio universale non è un’obbligazione periodica: sorge soltanto con l’accertamento amministrativo dell’iniquità dell’onere gravante sull’impresa designata e con la conseguente determinazione dell’autorità di regolazione. Non si applica quindi la prescrizione quinquennale prevista per le prestazioni periodiche.
• L’autorità nazionale di regolazione, pur avvalendosi di un revisore o organismo indipendente, conserva il potere-dovere di verificare autonomamente il costo netto, correggere le risultanze della revisione e discostarsene, purché esponga una motivazione congrua fondata su dati contabili, disciplina regolatoria e ulteriori accertamenti istruttori.
• Nella determinazione del costo netto del servizio universale, i ricavi mancati e i benefici indiretti sono categorie distinte: i primi sono dati contabili relativi ai ricavi che l’impresa perderebbe in assenza dell’obbligo e si deducono direttamente dai costi; i secondi sono vantaggi figurativi derivanti dalla designazione e richiedono specifiche metodologie di stima.
• La scelta di una metodologia tecnica diversa da quella proposta dall’operatore non è illegittima per il solo dissenso dell’interessato, quando la metodologia adottata dall’autorità sia trasparente, tracciabile, documentata, coerente con il quadro regolatorio e non affetta da errori manifesti di fatto o di valutazione.
• La censura di insufficiente accesso o trasparenza non è fondata quando l’operatore abbia avuto accesso agli atti, non abbia attivato la tutela prevista dall’art. 116 c.p.a. contro eventuali limitazioni e abbia comunque articolato difese tecniche dettagliate, idonee a dimostrare la conoscenza degli elementi rilevanti.

Come è indicizzato