Sentenza n. 1328/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego regionale sostenendo, in primo luogo, che l’accreditamento dovesse ritenersi già conseguito, o comunque dovesse essere formalmente riconosciuto, in ragione del pre-accreditamento della struttura, del possesso dei requisiti previsti dal D.A. n. 890/2002, della continuità delle convenzioni stipulate con l’ASP e dell’affidamento maturato nel tempo. Ha dedotto violazione degli artt. 11-14 del D.A. n. 890/2002, dell’art. 2 della l. n. 241/1990 e dei principi di legittimo affidamento, nonché contraddittorietà e illogicità rispetto ai precedenti atti regionali. In secondo luogo, ha contestato la violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, lamentando che l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente considerato le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto. In terzo luogo, ha censurato la necessità del parere di compatibilità con la programmazione sanitaria e l’utilizzo del Piano di valutazione del fabbisogno di specialistica ambulatoriale approvato con D.A. n. 1017/2023, sostenendo che la richiesta avesse natura meramente ricognitiva e non costituisse una nuova domanda di accreditamento. Ha inoltre dedotto violazione della disciplina statale e regionale in materia sanitaria, difetto di motivazione e di istruttoria, errore nei presupposti, disparità di trattamento e violazione del legittimo affidamento. Infine, ha denunciato l’incompetenza o comunque l’erronea assegnazione della pratica al Dipartimento regionale per la Pianificazione Strategica anziché al Servizio competente per l’accreditamento istituzionale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. In via preliminare ha ritenuto fondata l’eccezione di giudicato sollevata dall’Amministrazione. La precedente sentenza del TAR, confermata dal CGA, aveva già stabilito che la struttura non aveva mai ottenuto l’accreditamento per le attività di radiologia e medicina di laboratorio e che il provvedimento di voltura del 2016 riguardava soltanto l’autorizzazione sanitaria, non un accreditamento inesistente. Poiché la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., il giudicato si estende anche alle questioni deducibili e non soltanto a quelle concretamente dedotte. È stata quindi dichiarata inammissibile la tesi secondo cui il D.A. n. 890/2002 avrebbe determinato un automatismo nell’accreditamento delle strutture pre-accreditate. Il TAR ha comunque ritenuto tale tesi infondata anche nel merito. Ai sensi della disciplina del d.lgs. n. 502/1992, autorizzazione, accreditamento e convenzionamento costituiscono fasi distinte: l’autorizzazione consente l’esercizio dell’attività sanitaria; l’accreditamento inserisce la struttura nel servizio sanitario regionale; il convenzionamento o accordo contrattuale consente la remunerazione delle prestazioni nei limiti del budget. L’accreditamento non consegue automaticamente al possesso dei requisiti tecnici, perché richiede anche la valutazione della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione sanitaria regionale. Ne deriva che non è configurabile un accreditamento “ora per allora” fondato sul pre-accreditamento, sulla continuità delle convenzioni o sul mancato provvedimento di decadenza. Il parere di compatibilità con la programmazione sanitaria e il Piano regionale del fabbisogno costituiscono quindi elementi legittimamente rilevanti per la decisione. È stata respinta anche la censura partecipativa: il preavviso di rigetto non impone una confutazione analitica di ogni osservazione dell’interessato, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logica; inoltre, il provvedimento finale può precisare le ragioni del diniego purché resti sostanzialmente nell’ambito delineato dal preavviso. È stato infine escluso il vizio di incompetenza, poiché il Dipartimento regionale per la Pianificazione Strategica è un’articolazione interna dell’Assessorato e, in base al D.P. Reg. n. 9/2022, la materia dell’accreditamento era stata trasferita a tale Dipartimento. Gli atti impugnati sono stati pertanto salvati; le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia in materia di rapporti tra il Servizio sanitario nazionale e i soggetti erogatori privati rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa; in tale ambito il giudicato sul rapporto controverso si estende anche alle questioni deducibili.

• artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Autorizzazione, accreditamento e convenzionamento sono fasi distinte. L’accreditamento richiede sia la verifica dei requisiti tecnici sia la valutazione della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione sanitaria; il convenzionamento costituisce il presupposto della remunerazione delle prestazioni nei limiti del budget.

• artt. 11-14 D.A. n. 890/2002

  Le disposizioni sul pre-accreditamento non determinano automaticamente il conseguimento dell’accreditamento istituzionale, che resta subordinato alla verifica dei requisiti e alla compatibilità con la programmazione sanitaria.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non richiede la confutazione analitica di tutte le osservazioni dell’interessato; è sufficiente che il provvedimento finale presenti una motivazione complessiva e logica e rimanga nell’ambito sostanziale delle ragioni comunicate.

• D.P. Reg. 5 aprile 2022, n. 9

  Il regolamento regionale ha trasferito al Dipartimento regionale per la Pianificazione Strategica la materia dell’accreditamento, rendendo infondata la censura relativa all’incompetenza dell’ufficio che ha adottato il diniego.

• D.A. n. 1017/2023

  Il Piano di valutazione del fabbisogno di specialistica ambulatoriale costituisce uno strumento di programmazione rilevante per la verifica della funzionalità dell’accreditamento rispetto all’offerta sanitaria regionale.

Massime di principio

• Nella giurisdizione esclusiva amministrativa, il giudicato relativo al rapporto controverso si estende non solo alle questioni effettivamente dedotte, ma anche a quelle deducibili che costituiscono precedenti logici necessari della decisione; non è sufficiente distinguere formalmente tra domande diverse quando esse mirano al medesimo bene della vita.
• Nel sistema sanitario delineato dal d.lgs. n. 502/1992, autorizzazione all’esercizio, accreditamento istituzionale e convenzionamento sono fasi autonome e progressive: l’autorizzazione non implica l’accreditamento e il convenzionamento non può essere utilizzato, da solo, per dimostrare l’esistenza dell’accreditamento.
• L’accreditamento istituzionale non costituisce un esito automatico del possesso dei requisiti strutturali, organizzativi e tecnologici. Esso presuppone anche una valutazione discrezionale della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione regionale dell’offerta sanitaria e ai limiti delle risorse disponibili.
• Il pre-accreditamento e la continuità dei rapporti convenzionali non consentono di ottenere un accreditamento retroattivo o “ora per allora” in assenza di un formale provvedimento e della necessaria verifica di compatibilità con la programmazione sanitaria vigente.
• Il preavviso di rigetto non impone all’amministrazione di confutare analiticamente ogni osservazione dell’interessato. La motivazione complessiva del provvedimento finale è sufficiente quando affronta sostanzialmente le ragioni rilevanti e resta coerente con il quadro delineato dall’art. 10-bis della l. n. 241/1990.

Come è indicizzato