Cassazione Civile, Sentenza n. 7012/2020 del 11/03/2020

Esito

La controversia

Il Ministero aveva disposto in favore di un consorzio interuniversitario un contributo di 18.700.000 euro destinato a coprire i costi di funzionamento dei servizi informatici. Una società concorrente aveva impugnato il decreto ministeriale dell’8 giugno 2015, sostenendo che il finanziamento costituisse un aiuto di Stato soggetto a notifica preventiva alla Commissione europea e che non potesse essere erogato prima della conclusione della procedura prevista dagli artt. 107 e 108 TFUE. Il TAR Lazio, con sentenza n. 2922 del 2017, aveva annullato il decreto e ordinato la sospensione del pagamento; il Consiglio di Stato, con sentenza n. 6009 del 22 ottobre 2018, aveva respinto gli appelli principale e incidentale. Il beneficiario del finanziamento ha proposto ricorso principale per un unico motivo, deducendo la violazione dell’art. 108, par. 3, TFUE e dell’art. 133, comma 1, lett. z-sexies, c.p.a., nonché eccesso di potere giurisdizionale: a suo avviso, il Consiglio di Stato, qualificando il contributo come aiuto di Stato e valutandone il vantaggio economico e la selettività, avrebbe invaso la competenza esclusiva della Commissione europea a decidere sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno. Il Ministero ha proposto ricorso incidentale, denunciando che la sentenza avrebbe esteso la qualificazione di aiuto di Stato a tutti i finanziamenti pubblici annuali, oltre i limiti della domanda e con effetti conformativi su distinti giudizi.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso principale. Hanno chiarito che la censura secondo cui il giudice amministrativo avrebbe invaso la sfera riservata alla Commissione europea, in materia di valutazione della compatibilità di un aiuto con il mercato interno, può integrare un motivo inerente alla giurisdizione e quindi essere esaminata ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost.; ciò non equivale a sindacare la mera violazione del diritto dell’Unione o l’omesso rinvio pregiudiziale. Nel caso concreto, tuttavia, il Consiglio di Stato aveva soltanto accertato, ai fini della tutela immediata e dell’obbligo di notifica preventiva, che la misura fosse astrattamente qualificabile come aiuto di Stato e aveva annullato l’atto amministrativo. Non aveva deciso la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno, valutazione riservata alla Commissione, né aveva invaso la sua sfera di competenza. Il ricorso incidentale del Ministero è stato dichiarato inammissibile perché tardivo: riguardava un capo autonomo della sentenza e avrebbe dovuto essere notificato entro il 4 gennaio 2019, mentre fu notificato il 23 gennaio 2019. Le spese del giudizio di cassazione sono state integralmente compensate per la complessità della questione. È stata dichiarata la sussistenza dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente principale, se dovuto; non per il ricorso incidentale, trattandosi di amministrazione dello Stato.

Norme richiamate

• art. 107 TFUE

  Dunque, l’aiuto è incompatibile quando (cfr. già Cass. 10 agosto 2016, n. 16871): a) sul piano soggettivo, l’aiuto provenga dallo Stato o sia comunque attuato con risorse dello Stato, riferibilità che va intesa in senso ampio; b) ancora sul piano soggettivo, esista un’impresa beneficiaria; c) sul piano oggettivo, l’aiuto attribuisca ad essa un vantaggio economico, il quale d) sia selettivo, ossia benefici talune imprese o produzioni; e) incida sugli scambi tra gli Stati membri (c.d. scambi intra-comunitari), falsando o minacciando di falsare in tal modo la concorrenza e comportando che alcune imprese risultino avvantaggiate rispetto ad altre concorrenti, che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, con esclusione pertanto degli interventi generali di politica economica riguardanti tutte le imprese, i quali non soggiacciono al divieto ex art. 107 Tfue.

  La qualificazione di una misura come aiuto di Stato richiede la ricorrenza dei relativi elementi costitutivi, tra cui risorse statali, impresa beneficiaria, vantaggio economico selettivo e incidenza sugli scambi e sulla concorrenza. Il giudice nazionale può compiere tale accertamento ai fini dell’obbligo di notifica, ma non può pronunciarsi sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno.

• art. 108 TFUE

  In tal modo, l’apprezzamento operato dal giudice nazionale – pur a fini di immediata tutela degli interessati e senza invasione del campo di operatività della Commissione – si estende, quale premessa, all’individuazione dell’esistenza di una situazione astrattamente qualificabile come aiuto di Stato e permette poi di valutare se sia rimasto inadempiuto un (a quel punto, giudicato sussistente) obbligo di comunicazione preventiva alla Commissione.

  Il giudice nazionale può accertare in via preliminare che una misura sia astrattamente qualificabile come aiuto e verificare l’inosservanza dell’obbligo di notifica e di sospensione dell’esecuzione. La valutazione della compatibilità dell’aiuto resta invece riservata alla Commissione europea.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies, c.p.a.

  Occorre, pertanto, affermare il principio di diritto, secondo cui costituisce motivo di ricorso attinente alla giurisdizione quello con il quale si denunzia che il Consiglio di stato, nell’ambito del giudizio proposto ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. z-sexies, c.p.a., abbia esercitato i poteri inerenti alla giurisdizione esclusiva al di fuori dei casi in cui la legge lo consente, per avere esso invaso la sfera dei poteri riservati alla esclusiva competenza della Commissione Europea.

  Nelle controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di aiuti di Stato, è deducibile in cassazione per motivo inerente alla giurisdizione l’invasione della competenza esclusiva della Commissione europea sulla compatibilità dell’aiuto.

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  In sostanza può qualificarsi come questione attinente alla giurisdizione – non la mera violazione di una norma dell’Unione Europea, avente i contenuti più vari, o la c.d. denegata giustizia, ma – lo sconfinamento proprio dai limiti di competenza riservata in capo alla Commissione Europea, dove non sono affatto attribuiti poteri al giudice nazionale, onde la questione ridonda in eccesso dai poteri giurisdizionali.

  Il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato riguarda i limiti esterni della giurisdizione: è ammissibile la denuncia di sconfinamento in poteri riservati alla Commissione europea, ma non la mera deduzione di errori nell’applicazione del diritto dell’Unione.

• art. 362 c.p.c.

  La questione attiene alla corretta individuazione dei limiti esterni della giurisdizione, con riguardo al confine entro cui ciascun giudice è tenuto ad esercitare il potere-dovere di ius dicere.

  Il controllo delle Sezioni Unite è circoscritto alla corretta individuazione dei limiti esterni della giurisdizione e non si estende al riesame della soluzione giuridica adottata dal giudice amministrativo.

• art. 110 c.p.a.

  In sostanza può qualificarsi come questione attinente alla giurisdizione – non la mera violazione di una norma dell’Unione Europea, avente i contenuti più vari, o la c.d. denegata giustizia, ma – lo sconfinamento proprio dai limiti di competenza riservata in capo alla Commissione Europea, dove non sono affatto attribuiti poteri al giudice nazionale, onde la questione ridonda in eccesso dai poteri giurisdizionali.

  Il ricorso contro le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione consente di denunciare il superamento dei confini dei poteri giurisdizionali, incluso lo sconfinamento in una competenza esclusiva della Commissione.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello richiesto, se dovuto, per il ricorso.

  In caso di rigetto del ricorso principale, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• La Commissione europea ha competenza esclusiva a valutare la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno; il giudice nazionale non può sostituirsi ad essa nelle valutazioni economiche e concorrenziali riservate alla Commissione.
• Il giudice nazionale può interpretare la nozione di aiuto di Stato e accertare se una misura sia astrattamente qualificabile come tale, allo scopo di verificare l’obbligo di notifica preventiva e di assicurare tutela immediata agli interessati, senza decidere la compatibilità dell’aiuto.
• La denuncia che il Consiglio di Stato abbia invaso la competenza esclusiva della Commissione europea può costituire motivo inerente alla giurisdizione ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost.; non sono invece sufficienti la mera violazione del diritto dell’Unione o l’omesso rinvio pregiudiziale, che non attengono di per sé ai limiti esterni della giurisdizione.
• Nel ricorso incidentale per cassazione, quando sono formulate autonome doglianze contro un capo separato della decisione, il termine d’impugnazione decorre autonomamente per quel capo; la tardività determina l’inammissibilità del ricorso incidentale.

Come è indicizzato