Sentenza n. 926/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una cava autorizzata dalla Regione Puglia e interessata a una domanda di screening VIA e a un progetto di riattivazione, ha contestato il PUG comunale nella parte in cui ha rappresentato erroneamente e parzialmente le aree di cava come aree agricole, vietando indistintamente l’attività estrattiva e la realizzazione degli impianti connessi. Ha dedotto violazione della disciplina regionale urbanistica ed estrattiva, del Piano Regionale delle Attività Estrattive (PRAE), del PPTR e delle norme costituzionali sull’iniziativa economica, nonché difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, irragionevolezza, violazione del legittimo affidamento e del principio di proporzionalità. Ha inoltre censurato l’iter di formazione del PUG, sostenendo la violazione dell’art. 11 della l.r. Puglia n. 20/2001, l’inosservanza dei termini, l’illegittima frammentazione della conferenza di servizi e la mancata approvazione contestuale della dichiarazione di sintesi VAS. Con motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione consiliare n. 11/2020, con cui la dichiarazione di sintesi era stata approvata come allegato integrativo, deducendo anche la partecipazione al voto di consiglieri asseritamente incompatibili ai sensi dell’art. 78 d.lgs. n. 267/2000, nonché l’inadeguatezza contenutistica della dichiarazione. Infine, ha impugnato la nota comunale del 5 giugno 2024 che, applicando il PUG, aveva inibito l’attività estrattiva sulla particella interessata e imposto lo stralcio del progetto di riattivazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti dell’interesse della ricorrente, annullando in parte qua gli atti impugnati. Ha ritenuto fondato il motivo relativo all’erronea qualificazione urbanistica delle aree e al divieto generalizzato di attività estrattive. Pur riconoscendo che le scelte di pianificazione generale sono espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, normalmente sottratta al sindacato di legittimità, il Collegio ha rilevato un evidente errore di fatto e un difetto di istruttoria, poiché le amministrazioni non avevano considerato che le aree erano già destinate all’attività estrattiva, risultavano inserite nella carta giacimentologica del PRAE e appartenevano a una cava autorizzata. Il Comune non poteva introdurre un divieto generalizzato incompatibile con la disciplina regionale di settore, che attribuisce al PRAE la programmazione e pianificazione delle attività estrattive e contempla proroga, rinnovo, riattivazione e ampliamento delle cave, anche entro il limite previsto dalla normativa regionale. È stata quindi accolta anche la censura contro la nota comunale del 5 giugno 2024, quale atto direttamente applicativo delle previsioni illegittime del PUG. Sono stati invece respinti i motivi procedimentali relativi all’iter di formazione del piano: il TAR ha ritenuto rispettati i termini dell’art. 11 della l.r. Puglia n. 20/2001 e ha considerato la deliberazione consiliare sulle osservazioni idonea a documentare l’adeguamento degli elaborati. È stata respinta anche la censura sulla dichiarazione di sintesi VAS: l’omissione della sua elencazione nella deliberazione di approvazione del PUG è stata qualificata come errore materiale sanato dalla successiva deliberazione n. 11/2020, dalla quale risultava che il documento era stato formato e valutato anteriormente all’approvazione del piano. La partecipazione di consiglieri asseritamente incompatibili non è stata ritenuta rilevante, trattandosi di una deliberazione meramente rettificativa e non modificativa del PUG, priva di correlazione immediata e diretta con interessi personali degli amministratori. La contestazione sul contenuto della dichiarazione di sintesi è stata giudicata generica e apodittica. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001

  Disciplina il procedimento di formazione e approvazione del piano urbanistico generale, inclusi i passaggi relativi alle osservazioni, alla verifica di compatibilità e alla conferenza di servizi. Il TAR ha ritenuto rispettati i relativi termini e adempimenti procedimentali.

• art. 6 l.r. Puglia n. 22/2019

  Individua il PRAE come strumento regionale generale di indirizzo, programmazione e pianificazione economica e territoriale delle attività estrattive.

• artt. 10, 11, 12 e 13 NTA del PRAE

  Il PRAE consente rispettivamente il rinnovo, la proroga, l'ampliamento e la riattivazione della cava, secondo le condizioni previste dalla disciplina di piano.

  La disciplina estrattiva regionale riconosce la possibilità di mantenere, riattivare e ampliare attività estrattive esistenti; una pianificazione comunale non può ignorare tali previsioni né introdurre un divieto generalizzato incompatibile con il PRAE.

• art. 100 NTA del PPTR

  Richiamato tra gli atti e le norme di coordinamento sovraordinato della pianificazione territoriale e paesaggistica.

• artt. 13 e 14 l.r. Puglia n. 44/2012

  La dichiarazione di sintesi costituisce parte integrante del piano o programma e illustra l'integrazione delle considerazioni ambientali, il modo in cui sono stati considerati il rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni della scelta del piano.

  La dichiarazione di sintesi è un atto amministrativo e informativo di chiusura della VAS. Nel caso deciso, la sua mancata elencazione nella deliberazione di approvazione è stata ritenuta un errore materiale sanabile con una successiva deliberazione, poiché il documento risultava anteriormente formato e valutato.

• art. 17, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  La dichiarazione di sintesi illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni della scelta del piano alla luce delle alternative individuate.

  Definisce funzione e contenuto della dichiarazione di sintesi nell'ambito della VAS.

• art. 9 direttiva 2001/42/CE

  La dichiarazione di sintesi illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale, dei pareri e delle consultazioni, nonché le ragioni della scelta del piano alla luce delle alternative.

  La disposizione europea è richiamata quale fonte della funzione informativa e conclusiva della dichiarazione di sintesi.

• art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  Disciplina l'obbligo di astensione degli amministratori locali in caso di correlazione immediata e diretta tra la deliberazione e specifici interessi propri o di parenti. Il TAR ha escluso la violazione perché la deliberazione impugnata aveva natura meramente rettificativa e non modificava il PUG.

• artt. 3, 41, 42 e 97 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a sostegno delle censure di ragionevolezza, tutela dell'iniziativa economica, proprietà e buon andamento; la decisione valorizza soprattutto l'irragionevolezza e l'erroneità della scelta pianificatoria rispetto alla situazione fattuale e alla disciplina estrattiva sovraordinata.

Massime di principio

• Le scelte contenute negli strumenti urbanistici generali sono espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, ma restano sindacabili quando siano fondate su errori di fatto, violazioni procedurali, illogicità abnormi o contrastino con situazioni qualificate e con la disciplina sovraordinata applicabile.
• Un piano urbanistico comunale non può qualificare come aree agricole porzioni di una cava autorizzata e già riconosciuta dalla pianificazione regionale estrattiva, omettendo di considerare la concreta destinazione e trasformazione giuridica dei luoghi: tale omissione integra difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.
• Quando la legge regionale attribuisce a un piano regionale di settore la programmazione e pianificazione delle attività estrattive, il Comune non può introdurre, mediante lo strumento urbanistico generale, un divieto generalizzato di apertura, prosecuzione, riattivazione o ampliamento delle cave incompatibile con quel piano sovraordinato.
• La dichiarazione di sintesi VAS è un documento amministrativo e informativo di chiusura del procedimento di valutazione ambientale, parte integrante del piano, destinato a rendere trasparente il modo in cui considerazioni ambientali, rapporto ambientale, consultazioni e alternative hanno inciso sulla scelta finale.
• L'omessa elencazione della dichiarazione di sintesi nella deliberazione di approvazione del piano può essere qualificata come errore materiale sanabile con successivo atto integrativo quando risulti che il documento era stato formato e valutato anteriormente e che l'atto successivo non modifica il contenuto sostanziale del piano.
• Un atto comunale che inibisce un'attività estrattiva applicando previsioni del piano urbanistico illegittime è illegittimo per invalidità derivata, nei limiti in cui costituisca diretta applicazione della disciplina pianificatoria annullata.

Come è indicizzato