Corte di giustizia, Sentenza C-300/20

Regolamento locale di tutela paesaggistica e assoggettamento a VAS

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Bundesverwaltungsgericht, riguarda la compatibilità con la direttiva 2001/42/CE di un regolamento del Landkreis Rosenheim relativo alla zona di tutela paesaggistica "Inntal Süd". La questione centrale è se un atto locale di protezione della natura e del paesaggio, fondato su divieti generali e autorizzazioni preventive, debba essere sottoposto a valutazione ambientale strategica.

Fatti e procedimento principale

Il regolamento Inntal Süd è stato adottato il 10 aprile 2013 senza previa valutazione ambientale ai sensi della direttiva 2001/42/CE e senza uno studio preliminare sulla significatività degli effetti ambientali. Esso ha sostituito, in tutto o in parte, precedenti regolamenti del 1952 e del 1977, riducendo la superficie protetta a circa 4021 ettari. Il Bund Naturschutz in Bayern eV, associazione ambientalista che aveva partecipato al procedimento di elaborazione, ha impugnato l’atto; dopo il rigetto in primo grado, ha proposto "Revision" dinanzi al Bundesverwaltungsgericht.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 1 della direttiva 2001/42/CE, che persegue un elevato livello di protezione dell’ambiente e l’integrazione delle considerazioni ambientali nell’elaborazione e adozione di piani e programmi. Sono poi centrali:

• l’articolo 2, lettera a), che definisce i "piani e programmi";
• l’articolo 3, paragrafi 1, 2 e 4, che disciplina l’ambito di applicazione della VAS;
• l’allegato II, con i criteri per valutare i possibili effetti significativi sull’ambiente. È inoltre richiamata la direttiva 2011/92/UE, in particolare l’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), e i relativi allegati I e II sui progetti soggetti a VIA.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio domanda, in sostanza:

• se un regolamento di tutela paesaggistica con divieti generali e obblighi di autorizzazione definisca un quadro di riferimento per i progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92/UE;
• se tale regolamento possa considerarsi elaborato per i settori indicati dall’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE, anche quando persegua principalmente finalità di tutela della natura;
• in subordine, se esso rientri nell’articolo 3, paragrafo 4, della stessa direttiva.

Qualificazione del regolamento come "piano o programma"

La Corte osserva preliminarmente che la nozione di "piani e programmi" dell’articolo 2, lettera a), è ampia e può comprendere atti adottati da un’autorità locale, purché previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative. Nel caso di specie, il regolamento è adottato dal circondario e trova base nel diritto bavarese e federale tedesco; pertanto, in linea di principio, può rientrare in tale nozione.

Prima condizione dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a): piano elaborato per determinati settori

La Corte ribadisce che il requisito dell’essere "elaborati per" i settori elencati nella disposizione è soddisfatto quando l’atto "riguarda" uno di tali settori. Il settore della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli va inteso in senso ampio, non limitato alla mera zonizzazione. La finalità principale di protezione ambientale non esclude, di per sé, che l’atto riguardi anche settori come agricoltura, silvicoltura, trasporti, acque o uso del suolo. Nel caso concreto, alcune disposizioni del regolamento Inntal Süd incidono su attività connesse a tali settori (ad esempio costruzioni, viabilità, gestione delle acque, disboscamenti, usi agricoli e forestali). Tuttavia, la verifica definitiva spetta al giudice nazionale.

Seconda condizione dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a): quadro di riferimento per i progetti

La Corte precisa che la seconda condizione è soddisfatta solo se l’atto stabilisce un insieme significativo di criteri e modalità per l’autorizzazione e l’attuazione dei progetti di cui agli allegati I e II della direttiva 2011/92/UE, in particolare quanto a ubicazione, natura, dimensioni, condizioni operative o ripartizione delle risorse. Il regolamento Inntal Süd, invece, si limita a:

• vietare in via generale le azioni che alterano il carattere dell’area protetta;
• subordinare molte attività a autorizzazione;
• prevedere, per il rilascio dell’autorizzazione, una clausola generale che richiede l’assenza di effetti contrari agli obiettivi di tutela o la loro compensazione con prescrizioni accessorie. Tali elementi non integrano criteri sufficientemente dettagliati sul contenuto, l’elaborazione e l’attuazione dei progetti. Anche se alcune attività sottoposte ad autorizzazione possono coincidere con progetti VIA, il regolamento non ne disciplina in modo specifico l’autorizzazione: esso influisce solo indirettamente sulla localizzazione e sulle condizioni di fatto, non definendo il quadro di riferimento richiesto dalla direttiva.

Articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2001/42/CE

La Corte estende il medesimo ragionamento alla clausola residuale dell’articolo 3, paragrafo 4. Questa disposizione riguarda i piani e programmi diversi da quelli del paragrafo 2 che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti. Poiché il regolamento non definisce tale quadro in modo sufficientemente specifico, esso non rientra neppure nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 4.

Dispositivo

La Corte dichiara che una misura nazionale volta a tutelare la natura e il paesaggio, che enuncia divieti generali e obblighi di autorizzazione senza prevedere norme sufficientemente dettagliate per il contenuto, l’elaborazione e l’attuazione dei progetti di cui agli allegati I e II della direttiva 2011/92/UE, non rientra né nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), né nell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2001/42/CE.

Principio affermato

La VAS non scatta automaticamente per ogni atto ambientale o paesaggistico di carattere generale: è necessario che l’atto costituisca realmente un quadro normativo di riferimento per l’autorizzazione di progetti rilevanti, e ciò richiede criteri sostanziali e modalità di autorizzazione sufficientemente determinate. Un mero sistema di divieti generali e autorizzazioni discrezionali non basta.

Rilievo pratico per gli operatori

Per avvocati e professionisti fiscali/aziendali, la sentenza è utile perché distingue tra atti regolatori ambientali di portata generale e strumenti pianificatori veri e propri ai fini della VAS. La qualificazione dipende non solo dalla finalità dell’atto, ma soprattutto dal grado di specificità con cui esso governa l’ammissibilità dei progetti e le loro caratteristiche essenziali.