Sentenza n. 10120/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, operante nella fornitura di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019, gli atti regionali di individuazione delle aziende soggette al ripiano e della quota dovuta, nonché gli atti di rideterminazione conseguenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024. Ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, illegittima retroattività della fissazione dei tetti regionali, lesione del legittimo affidamento, alterazione dell'equilibrio economico dei contratti di fornitura, violazione dei principi costituzionali di tutela della proprietà e della libertà di iniziativa economica, violazione dei principi eurounitari e delle regole dell'evidenza pubblica, nonché inosservanza dei termini previsti dalla disciplina sul payback. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni. Le censure rivolte agli atti regionali riguardavano anche la correttezza del calcolo del fatturato e della quota di ripiano individuale.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte agli atti ministeriali e all'Accordo Stato-Regioni. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, non lesivo della libertà d'impresa, della riserva di legge, del principio di irretroattività o del legittimo affidamento. Le imprese erano infatti già consapevoli dal 2015 dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano, mentre la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard costituiva un parametro prevedibile, coincidente con il tetto nazionale già noto. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, poiché opera esternamente sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori e non modifica né quantità della fornitura né prezzo contrattuale; inoltre non è stata dimostrata un'incidenza eccessiva sui margini di utile. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano il fatturato, individuano le aziende e applicano matematicamente percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. Ne deriva un rapporto obbligatorio, avente a oggetto un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta. La medesima conclusione è stata applicata agli atti regionali di rideterminazione della quota al 48% in esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024. È stata dichiarata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. La domanda risarcitoria non è stata accolta. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per gli anni 2015-2018 e in proporzione all'incidenza del fatturato di ciascuna impresa.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Il comma 9-bis attribuisce alle regioni il compito di verificare la documentazione contabile, individuare le aziende soggette al ripiano, determinare gli importi dovuti e iscrivere il relativo credito in bilancio; tali attività sono vincolate e prive di potere autoritativo.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico delle regioni.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la certificazione mediante decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura applicativa regionale per il payback relativo agli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano»

  Ha previsto la riduzione della quota di ripiano per le aziende fornitrici, misura estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese che non avevano rinunciato al contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR ha richiamato precedenti conformi relativi a controversie analoghe mediante motivazione semplificata.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudice ha precisato che la controversia non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva, dovendosi applicare il criterio ordinario fondato sul petitum sostanziale.

Massime di principio

• Gli atti regionali che, nell'ambito del payback sui dispositivi medici, si limitano a verificare contabilmente il fatturato, individuare le aziende soggette al ripiano e applicare percentuali predeterminate dalla legge e dagli atti statali non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma attività vincolata di accertamento tecnico-contabile; le relative controversie riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, la determinazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento costituiscono competenze statali, mentre alle regioni spettano soltanto la verifica della documentazione contabile, l'individuazione delle imprese, il calcolo della quota individuale e la riscossione dell'importo dovuto.
• La disciplina del payback applicabile agli anni 2015-2018 non viola il legittimo affidamento o il principio di irretroattività quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture, anche se la concreta quantificazione del tetto regionale e dell'importo individuale è intervenuta successivamente.
• Il payback opera esternamente ai contratti di fornitura e alle procedure di gara, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa senza modificare quantità, prezzo o contenuto delle prestazioni contrattuali; pertanto, la sua applicazione non altera di per sé l'esito delle gare né viola le regole dell'evidenza pubblica.
• La rideterminazione regionale della quota di ripiano in applicazione della riduzione al 48%, anche quando derivi dall'esecuzione di una pronuncia della Corte costituzionale e da una revisione del fatturato, resta attività vincolata e meramente matematica, soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato