Sentenza n. 5902/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un complesso immobiliare già sede di una conceria, con impianto di depurazione e aree di deposito di rifiuti solidi e liquidi. Il Comune aveva adottato l'ordinanza n. 33/2019 nei confronti degli eredi degli originari titolari dell'attività e dei comproprietari delle particelle interessate, ordinando la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti, lo smaltimento dei liquami presenti nelle vasche del depuratore, la decorticazione del suolo, la redazione di un piano di indagine preliminare e il taglio della vegetazione. Gli appellanti hanno dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 e dell'art. 7 l. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e sviamento, sostenendo di non avere svolto l'attività conciaria né avuto ingerenza nella società e di non essere responsabili, per dolo o colpa, dell'abbandono dei rifiuti; violazione dell'art. 244 d.lgs. 152/2006, sostenendo che la decorticazione costituisse attività di bonifica riservata alla competenza provinciale e non imponibile al proprietario non responsabile dell'inquinamento. Hanno inoltre richiamato una sentenza penale non irrevocabile relativa alla vicenda.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello solo parzialmente. Ha ritenuto infondato il primo motivo, confermando la legittimità degli obblighi di rimozione e smaltimento dei rifiuti e degli altri obblighi non coincidenti con la bonifica, poiché l'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 consente di imporli anche al proprietario quando l'abbandono sia a lui imputabile a titolo di dolo o colpa. Nel caso concreto il Comune aveva svolto un'istruttoria ampia sul quadro proprietario e sulla storia dell'attività, accertando una colposa omissione di vigilanza e di attivazione da parte dei comproprietari, i quali avrebbero dovuto controllare il fondo e segnalare il pericolo o il superamento delle CSC ai sensi dell'art. 245 d.lgs. 152/2006. La responsabilità da abbandono di rifiuti è stata distinta dalla responsabilità da inquinamento: la prima può fondarsi anche sull'omessa custodia colposa, mentre la seconda richiede un apporto causale alla contaminazione e comporta gli obblighi di bonifica propri del responsabile dell'inquinamento. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha distinto la decorticazione intesa come rimozione materiale dei rifiuti presenti sul suolo, legittimamente riconducibile all'art. 192, dalla decorticazione intesa come sostanziale bonifica del terreno, non imponibile al proprietario non responsabile. Poiché l'ordinanza non chiariva natura, modalità e profondità dell'intervento e sovrapponeva la disciplina dell'abbandono dei rifiuti a quella dell'inquinamento dei suoli, sono stati ravvisati difetto di istruttoria, difetto di motivazione e contraddittorietà limitatamente alle lettere c) e d) dell'ordinanza, riguardanti la decorticazione del suolo e il piano di indagine preliminare. Tali parti sono state annullate, salva la riedizione del potere da parte dell'autorità competente. Sono stati confermati tutti gli altri obblighi. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  «è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa»

  La responsabilità del proprietario per l'abbandono di rifiuti richiede dolo o colpa e può derivare anche dall'omessa custodia e dalla mancata adozione di cautele esigibili; la disposizione consente al Sindaco di ordinare la rimozione e il ripristino.

• art. 239, comma 2, d.lgs. 152/2006

  «le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all'abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto»

  La disciplina della responsabilità da inquinamento e degli obblighi di bonifica è distinta e non si applica direttamente all'abbandono di rifiuti.

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  Definisce, nell'ambito della disciplina della bonifica, le misure di prevenzione e le misure di messa in sicurezza, che non possono essere indistintamente sovrapposte agli obblighi di rimozione dei rifiuti.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la procedura operativa degli interventi di prevenzione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravanti sul responsabile della contaminazione.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce alla Provincia o alla Città metropolitana il potere di individuare il responsabile della contaminazione e diffidarlo, con ordinanza motivata, ad adottare le misure di contrasto dell'inquinamento.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario incolpevole deve segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e adottare le misure di prevenzione; non è tenuto, per il solo fatto della proprietà, agli interventi di bonifica.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  In mancanza del responsabile della contaminazione, l'amministrazione può realizzare d'ufficio gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario resta esposto agli oneri reali e al privilegio speciale sul fondo per il recupero delle spese degli interventi pubblici, nei limiti del valore del fondo.

• art. 7 l. 241/1990

  Invocato dagli appellanti in relazione alla partecipazione procedimentale; la censura non ha determinato l'accoglimento dell'appello.

• art. 654 c.p.p.

  La sentenza penale richiamata dagli appellanti non era irrevocabile e non produceva comunque effetti vincolanti nel procedimento amministrativo oggetto del giudizio.

Massime di principio

• La responsabilità per abbandono o deposito incontrollato di rifiuti, disciplinata dall'art. 192 d.lgs. 152/2006, è distinta dalla responsabilità per contaminazione del sito e può gravare sul proprietario dell'area solo quando l'abbandono gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa.
• Il proprietario può essere ritenuto responsabile dell'abbandono di rifiuti anche per omessa custodia, quando abbia omesso cautele e controlli esigibili per prevenire la condotta di terzi; non è invece sufficiente la mera qualità dominicale.
• Il proprietario incolpevole di un sito contaminato è tenuto agli obblighi di segnalazione e alle misure di prevenzione previste dall'art. 245 d.lgs. 152/2006, ma non agli interventi di bonifica o di ripristino, salvo che sia dimostrato un suo apporto causale all'inquinamento o la violazione di uno specifico obbligo giuridico di attivarsi.
• La decorticazione del suolo può rientrare nell'obbligo di rimozione dei rifiuti quando consista nell'asportazione dei rifiuti presenti sul suolo; se invece costituisce sostanziale bonifica del terreno contaminato, richiede l'applicazione della disciplina sulla bonifica e non può essere imposta al proprietario non responsabile dell'inquinamento.
• Un'ordinanza che imponga contestualmente rimozione dei rifiuti, decorticazione e piano di indagine deve distinguere con precisione gli obblighi derivanti dall'abbandono dei rifiuti da quelli derivanti dalla contaminazione del suolo; l'indeterminatezza dell'intervento e la sovrapposizione delle due discipline integrano difetto di istruttoria, difetto di motivazione e contraddittorietà.

Come è indicizzato