Sentenza n. 7699/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva respinto la domanda risarcitoria relativa alle retribuzioni e ai contributi previdenziali e assicurativi non percepiti dal 24 settembre 2020 al 10 maggio 2021, a seguito della dimissione dall’88° corso disposta per il mancato superamento della prova TPSS-teoria. Ha dedotto, con un unico articolato motivo, la violazione degli artt. 2697 e 2043 c.c. e l’erronea esclusione della colpa dell’Amministrazione. In via preliminare ha sostenuto che l’azione risarcitoria fosse ammissibile benché il precedente giudizio d’impugnazione si fosse concluso con cessazione della materia del contendere: il successivo decreto ministeriale, qualificato come annullamento in autotutela, avrebbe presupposto l’illegittimità della dimissione e la pretesa sostanziale era stata soddisfatta. Nel merito ha contestato che la disciplina applicabile fosse incerta: l’art. 7, comma 10, del decreto direttoriale n. 232/2019, come modificato dal decreto n. 89/2020, avrebbe imposto un recupero didattico adeguato alle lacune individuali prima della ripetizione della prova. Ha richiamato la mancata documentazione dell’attività di ripasso, indicata dall’Amministrazione prima in circa dieci ore e poi in un’ora e trenta minuti, e l’assenza di prova sulla durata, sui contenuti e sulla correlazione del recupero con le lacune emerse. Ha inoltre censurato la motivazione del TAR sull’errore scusabile, richiamando pronunce relative ad altri allievi dello stesso corso e sostenendo che l’illegittimità dell’atto costituisse indice presuntivo di colpa, non superato da una prova concreta dell’Amministrazione. Ha infine allegato il nesso causale, poiché dopo le sessioni di recupero disposte in sede cautelare aveva superato l’esame ed era stato riammesso al corso, e ha quantificato il danno in euro 7.595,32: euro 5.889,90, pari al 50% delle retribuzioni nette stimate, ed euro 1.705,42 per contributi previdenziali e assicurativi, oltre rivalutazione e interessi. Il Ministero ha resistito invocando la complessità e l’ambiguità della disciplina regolatoria del corso e sostenendo che l’annullamento in autotutela fosse stato adottato per dare attuazione alla misura cautelare e per ragioni di buon andamento, non quale riconoscimento di colpa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ritenuto sufficiente esaminare la censura relativa alla colpa, assorbendo gli ulteriori profili. Ha ribadito che l’illegittimità del provvedimento può costituire indice presuntivo della colpa e che l’Amministrazione può dimostrare l’errore scusabile, ma la presunzione opera quando il contesto giuridico e fattuale rende manifesta negligenza o imperizia. Nel caso concreto, il decreto applicabile prevedeva periodi complessivi di recupero di durata non inferiore a una settimana, senza stabilire come ripartirli tra materie e allievi, né fissare un monte ore minimo per il recupero TPSS o la durata dell’attività dovuta al singolo corsista. Le disposizioni indicavano quali fasi della prova dovessero essere recuperate, ma non quante ore di preparazione fossero necessarie; inoltre non prescrivevano espressamente lezioni individuali o programmi personalizzati. Perciò la documentazione di un’attività di un’ora e trenta minuti e la mancata personalizzazione potevano concorrere a dimostrare l’inadeguatezza oggettiva del recupero, ma non provavano, da sole, la violazione consapevole o colposa di una regola testuale chiara. L’ambiguità normativa e il margine di discrezionalità organizzativa rendevano scusabile l’errore, escludendo l’elemento soggettivo necessario alla responsabilità. La domanda risarcitoria non è stata accolta; la questione preliminare di ammissibilità e gli altri profili sono rimasti assorbiti, non essendo necessari alla decisione. Spese di entrambi i gradi compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Il sig. Di Fazio proponeva quindi, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a., autonoma domanda risarcitoria, allegando di avere subito, per effetto dell’illegittima dimissione, un danno patrimoniale corrispondente alle retribuzioni non percepite nel periodo compreso tra il 24 settembre 2020 e il 10 maggio 2021.

  La domanda risarcitoria autonoma è stata proposta dopo la conclusione del giudizio d’impugnazione; la sentenza non decide in via espressa il profilo di ammissibilità, assorbito dall’esame della colpa.

• art. 2697 c.c.

  Sul punto, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente affermato che “se è vero che, sulla base dell’orientamento prevalente, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815), è pure vero che la presunzione di colpa dell’amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l’imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087, cit.)” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 settembre 2024, n. 7529, richiamata anche da Cons. Stato, Sez. III, 21 gennaio 2026, n. 512).

  L’illegittimità dell’atto è un indice presuntivo della colpa, ma la presunzione richiede che il quadro giuridico e fattuale renda manifesta negligenza o imperizia; l’Amministrazione può superarla dimostrando un errore scusabile.

• art. 2043 c.c.

  Ricorrono, pertanto, gli estremi dell’errore scusabile, con conseguente insussistenza dell’elemento soggettivo necessario per affermare la responsabilità dell’Amministrazione ai fini risarcitori.

  La responsabilità risarcitoria per l’atto illegittimo richiede l’elemento soggettivo della colpa; l’errore scusabile derivante dall’insufficiente chiarezza della disciplina esclude tale requisito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Ha sostenuto che il decreto n. 60 del 23 aprile 2021, qualificato dalla stessa Amministrazione come annullamento in autotutela, sarebbe riconducibile all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 e presupporrebbe, quindi, il riconoscimento dell’illegittimità del precedente decreto.

  La riconduzione dell’annullamento in autotutela all’art. 21-nonies e la conseguenza circa il riconoscimento dell’illegittimità erano argomenti dell’appellante, non esaminati nel merito dal Consiglio di Stato.

• art. 7, comma 10, decreto del Direttore Centrale per la Formazione n. 232 del 16 dicembre 2019, come modificato dal decreto n. 89 del 6 agosto 2020

  La durata minima di una settimana era dunque riferita al complesso dei periodi organizzativamente destinati ai recuperi e non era espressamente riferibile all’attività da erogare per ciascuna materia.

  La disciplina imponeva periodi complessivi di recupero, ma non fissava un monte ore minimo per la singola materia o per il singolo allievo; tale indeterminatezza contribuiva a rendere scusabile l’errore organizzativo.

Massime di principio

• Nel giudizio risarcitorio per lesione di un interesse legittimo, l’illegittimità del provvedimento può fungere da indice presuntivo della colpa, ma non la dimostra automaticamente: la presunzione è configurabile quando le circostanze concrete e il quadro giuridico rendono manifesta la negligenza o l’imperizia dell’amministrazione.
• L’amministrazione può superare la presunzione di colpa dimostrando un errore scusabile, che può dipendere dall’incertezza o dall’ambiguità della disciplina applicabile, dalla complessità dei fatti o da altri elementi del contesto; l’accertamento va compiuto in concreto.
• Quando la disciplina impone periodi complessivi di recupero didattico ma non determina il monte ore dovuto per la singola materia o per ciascun allievo, né prescrive espressamente lezioni individualizzate, l’insufficienza del recupero o la mancata personalizzazione non provano di per sé la colpa dell’amministrazione.
• La mancanza di un parametro normativo chiaro sulla durata e sulle modalità dell’attività amministrativa può rendere scusabile un errore organizzativo, pur restando ferma l’illegittimità oggettiva della condotta; in tal caso difetta l’elemento soggettivo richiesto per la responsabilità risarcitoria.

Come è indicizzato