Sentenza n. 3023/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di strutture sanitarie private accreditate, hanno impugnato il criterio regionale di remunerazione delle funzioni non tariffabili, reiterato per gli esercizi 2024 e 2025. Il criterio stabiliva che l’attribuzione spettante a ciascuna struttura non potesse superare del 5% quella assegnata nell’esercizio precedente. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 8-sexies d.lgs. 502/1992, dell’art. 27 l.r. Lombardia 33/2009, degli artt. 3, 32 e 41 Cost. e del principio di concorrenza, nonché eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà intrinseca e difetto di istruttoria. Le ricorrenti hanno sostenuto che il meccanismo, fondato su valori storici, cristallizza le quote di mercato, consolida rendite pregresse, ostacola la redistribuzione delle risorse in funzione dell’attività effettivamente svolta e penalizza gli operatori più dinamici, efficienti e innovativi. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e l’ulteriore eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza e contraddittorietà della motivazione, poiché le delibere non esplicitavano le ragioni del mantenimento della soglia del 5%, né indicavano valutazioni tecnico-contabili, comparazioni con soluzioni alternative o elementi idonei a dimostrarne la congruità e proporzionalità. Gli stessi motivi sono stati riproposti con motivi aggiunti avverso la delibera relativa all’esercizio 2025.

La decisione

Il TAR ha accolto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti e ha annullato, nei limiti dell’interesse azionato, le deliberazioni regionali impugnate. Il Collegio ha recepito i principi espressi dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1865/2026, secondo cui la remunerazione delle funzioni non tariffabili costituisce una sovvenzione pubblica, distinta dalla remunerazione tariffaria delle singole prestazioni, e attribuisce alla Regione un’ampia discrezionalità nella determinazione del quantum, ma non consente criteri manifestamente irragionevoli o privi di adeguato supporto istruttorio. Il limite del 5%, ancorato alle attribuzioni dell’esercizio precedente, premia automaticamente le strutture che avevano livelli elevati di attività nell’annualità precedente e impedisce di adeguare la distribuzione alla produzione effettiva, alla capacità produttiva attuale, alla complessità delle funzioni svolte e agli indici di efficienza. Il criterio determina quindi un effetto di trascinamento e una compressione ingiustificata della contendibilità delle risorse, incompatibili con la finalità di incentivare qualità, efficienza e innovazione. Sono state inoltre ritenute fondate le censure di difetto di istruttoria e motivazione: gli atti non spiegano perché la soglia sia stata mantenuta nonostante le criticità già segnalate e la dichiarata esigenza di revisione del sistema, né documentano analisi tecnico-contabili o comparazioni con soluzioni alternative. Le spese sono state compensate in ragione del mutamento della giurisprudenza sulle questioni decisive.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  remunerazione «in base al costo standard di produzione del programma di assistenza»

  Le funzioni non tariffabili riguardano attività assistenziali i cui costi non sono direttamente correlabili a una prestazione standard e non sono quindi integralmente compensabili mediante tariffe; la relativa remunerazione integra una sovvenzione pubblica con finalità integrativa e incentivante.

• art. 27, comma 3, l.r. Lombardia 33/2009

  annualmente la Giunta regionale, nell’ambito delle risorse di parte corrente di cui al comma 1, costituisce un fondo per la remunerazione di eventuali funzioni non tariffabili e ne determina le modalità di riparto

  La disposizione attribuisce alla Giunta regionale il potere di istituire annualmente il fondo e determinarne le modalità di riparto, perseguendo ove possibile la trasformazione delle funzioni non tariffabili in prestazioni o servizi tariffabili, ma tale discrezionalità deve essere esercitata secondo criteri ragionevoli, proporzionati e adeguatamente istruiti.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione idonea a rendere comprensibili le ragioni della reiterazione del limite del 5%, soprattutto in presenza di significativi effetti sulla distribuzione delle risorse e sulla posizione competitiva degli operatori.

• art. 3 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di ragionevolezza e di non discriminazione sottesi alla distribuzione delle risorse pubbliche.

• art. 32 Cost.

  È dedotto dalle ricorrenti nell’ambito della disciplina del finanziamento delle attività sanitarie, senza ulteriore specifica applicazione nella motivazione della sentenza.

• art. 41 Cost.

  È richiamato in relazione alla libertà di iniziativa economica e agli effetti anticoncorrenziali del criterio di riparto.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento richiede che il criterio di finanziamento non cristallizzi posizioni storiche, ma sia coerente con l’efficienza e con la capacità produttiva attuale degli operatori.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Consente la compensazione delle spese per mutamento della giurisprudenza sulle questioni dirimenti; la disposizione è applicata tramite il richiamo dell’art. 26, comma 1, c.p.a.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama i criteri di regolazione delle spese processuali, consentendo nel caso concreto la compensazione per il mutamento della giurisprudenza.

Massime di principio

• La discrezionalità regionale nella determinazione del quantum delle sovvenzioni destinate alle funzioni sanitarie non tariffabili non esclude il sindacato giurisdizionale quando i criteri di riparto siano manifestamente irragionevoli, sproporzionati o privi di adeguato supporto istruttorio.
• Un criterio di finanziamento che ancori stabilmente le attribuzioni individuali a valori storici e agli importi dell’esercizio precedente è illegittimo se produce un effetto automatico di trascinamento, cristallizza le quote di mercato e impedisce di adeguare la distribuzione alla produzione effettiva, alla capacità produttiva attuale, alla complessità delle funzioni e all’efficienza degli operatori.
• La stabilità e la gradualità nella distribuzione delle risorse sanitarie possono essere perseguite dall’amministrazione, ma non possono tradursi in una sostanziale immobilizzazione del sistema né impedire agli operatori più efficienti, dinamici o innovativi di vedere riconosciuto il proprio apporto.
• La fissazione di una soglia quantitativa incisiva per la distribuzione di risorse pubbliche richiede un’istruttoria idonea a dimostrarne la necessità, la congruità e la proporzionalità, mediante valutazioni tecnico-contabili o il confronto con possibili soluzioni alternative.
• La reiterazione di un criterio di riparto precedentemente adottato deve essere adeguatamente motivata quando siano state prospettate criticità del criterio e l’amministrazione abbia dichiarato l’esigenza di rivedere il sistema; in mancanza, l’atto è viziato per difetto di motivazione e di istruttoria.

Come è indicizzato