Sentenza n. 773/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava il diniego definitivo con cui il Comune, nel 2018, aveva respinto la domanda di sanatoria presentata nel 2004 per l’aumento dello spessore della copertura a lastrico di un garage. Nel 2004 il Comune aveva espresso parere favorevole, comunicato tale esito agli interessati, dichiarato di procedere al rilascio della concessione in sanatoria e ingiunto il pagamento dell’oblazione, poi versata. Nel 2017, a seguito dell’esposto del proprietario confinante, il Comune aveva riaperto l’istruttoria e rilevato difformità del manufatto, mancato rispetto delle distanze e insussistenza dei presupposti per la deroga invocata. Il TAR aveva ritenuto formato un provvedimento implicito di sanatoria, divenuto efficace con il pagamento dell’oblazione, e aveva annullato il diniego del 2018. L’appellante ha censurato tale ricostruzione sostenendo che la disciplina regionale applicabile imponeva un provvedimento espresso, che l’inerzia comunale non poteva consumare il potere né fondare un affidamento sulla legittimità delle opere e che le dichiarazioni non veritiere rese nella domanda avrebbero comunque legittimato l’intervento comunale in autotutela. Gli appellati hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello, assumendo che le censure avrebbero dovuto essere proposte in primo grado con ricorso incidentale condizionato, e ne hanno contestato nel merito la fondatezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondata la censura principale e assorbendo l’eccezione di inammissibilità. Ha affermato che, secondo i criteri elaborati per il provvedimento amministrativo implicito, esso è configurabile quando non sia richiesta una forma vincolata, vi sia una manifestazione espressa di volontà proveniente dall’organo competente e il comportamento amministrativo consenta di desumere in modo univoco che l’atto implicito costituisca l’unico esito possibile. La disciplina regionale toscana applicabile non prevedeva un rigetto tacito della sanatoria né imponeva una forma ad substantiam incompatibile con un titolo implicito. Nel caso concreto, il parere favorevole, la comunicazione dell’esito positivo, la dichiarazione del responsabile di procedere al rilascio della concessione e l’ingiunzione di pagamento dell’oblazione manifestavano inequivocabilmente la volontà di definire favorevolmente la pratica. Con il pagamento dell’oblazione nel maggio 2004, il rapporto amministrativo doveva ritenersi esaurito e l’assetto degli interessi stabilizzato; la mancata adozione del documento formale costituiva una carenza documentale, non la persistente pendenza del procedimento. Il Comune avrebbe quindi potuto rimuovere il titolo soltanto mediante legittimo esercizio dell’autotutela. Il diniego del 2018, tuttavia, non poteva essere riqualificato come annullamento d’ufficio: esso era stato adottato sul presupposto erroneo che la pratica fosse ancora pendente e non richiamava l’art. 21-nonies l. 241/1990 né valutava l’interesse pubblico attuale e gli interessi dei controinteressati. Anche l’eventuale mendacio non consentiva al Comune di ignorare il titolo già formato e di adottare tardivamente un diniego come se il potere primario non fosse stato consumato; avrebbe potuto, ricorrendone i presupposti, giustificare l’annullamento d’ufficio anche oltre i termini ordinari ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis. La formazione del titolo implicito non escludeva, invece, il potere-dovere di vigilanza edilizia sulle difformità estranee alla sanatoria, ai sensi dell’art. 27 d.P.R. 380/2001. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre accessori; nulla è stato disposto nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 37, comma 3, l.r. Toscana n. 52/1999

  La disposizione rinviava, per la definizione dell’istanza di sanatoria, alla procedura prevista dall’art. 7 della medesima legge regionale.

• art. 7 l.r. Toscana n. 52/1999

  La disciplina regionale applicabile non prevedeva un meccanismo di rigetto tacito, ma strumenti per superare l’inerzia dell’amministrazione, senza imporre una forma ad substantiam incompatibile con la formazione di un provvedimento implicito.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale disciplina statale che, diversamente dalla normativa regionale applicabile, prevedeva un meccanismo di rigetto tacito della domanda di accertamento di conformità.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rimozione di un titolo favorevole già formatosi, anche implicitamente, richiede l’esercizio dell’autotutela e la verifica dei relativi presupposti, tra cui l’interesse pubblico attuale e la ponderazione degli interessi coinvolti.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’eventuale mendacio può consentire l’annullamento d’ufficio anche oltre i termini ordinari, se ricorrono i presupposti normativi, ma non autorizza l’amministrazione a trattare il titolo come inesistente.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La formazione di una sanatoria implicita non impedisce all’amministrazione di esercitare i poteri di vigilanza e adottare le ordinarie sanzioni per difformità edilizie non coperte dal titolo.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo implicito è configurabile quando la legge non impone una forma vincolata, esiste una manifestazione espressa di volontà proveniente dall’organo competente e gli atti e comportamenti dell’amministrazione consentono di desumere in modo univoco che l’atto implicito sia l’unico esito possibile.
• In una domanda di sanatoria edilizia, il parere favorevole, la comunicazione dell’esito positivo, la dichiarazione dell’amministrazione di procedere al rilascio del titolo e l’ingiunzione del pagamento dell’oblazione possono integrare un titolo abilitativo implicito quando l’attività istruttoria risulti esaurita e il pagamento richiesto venga effettuato.
• Quando il titolo edilizio favorevole si è formato implicitamente e l’oblazione è stata versata, la mancata adozione del documento formale non mantiene il procedimento in una condizione di permanente pendenza: l’amministrazione può rimuovere il titolo soltanto mediante l’esercizio dell’autotutela e la verifica dei suoi presupposti.
• Un successivo diniego edilizio non può essere riqualificato d’ufficio come annullamento in autotutela se è stato adottato sul presupposto della persistente pendenza della domanda e non contiene alcuna valutazione dell’interesse pubblico attuale né degli interessi dei controinteressati secondo la disciplina dell’autotutela.
• L’eventuale falsità delle dichiarazioni rese nella domanda può costituire presupposto per l’annullamento d’ufficio del titolo favorevole, anche nei casi previsti dalla disciplina derogatoria sui termini, ma non consente all’amministrazione di adottare un diniego tardivo come se il titolo non fosse mai esistito.
• La sanatoria, anche implicita, copre soltanto le opere e le difformità rappresentate nell’istanza; resta integro il potere-dovere dell’amministrazione di reprimere, con le ordinarie misure edilizie, le difformità ulteriori non comprese nel contenuto del titolo.

Come è indicizzato