Ordinanza n. 137/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Assessorato regionale aveva dichiarato decadute due concessioni demaniali marittime relative allo stabilimento balneare e a un corridoio remo-velico, richiamando l'art. 47, lettere e) e f), del Codice della navigazione: abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione e inadempienza degli obblighi concessori o normativi. La società concessionaria ha impugnato il provvedimento deducendo, tra l'altro, che alcune attività affidate a società esterne non richiedevano autorizzazione ex art. 45 del Codice della navigazione e non incidevano sulla gestione esclusiva; che il rapporto con altra società sarebbe stato funzionalmente collegato alla concessione, con automatica estensione dell'autorizzazione; che non sussistevano inadempimenti gravi né il venir meno del rapporto fiduciario; che l'Amministrazione aveva violato proporzionalità, gradualità, partecipazione e obblighi di ponderazione degli interessi. È stata inoltre contestata la valutazione cautelare del TAR sulla legittimazione, fondata sull'asserita incompatibilità europea delle proroghe delle concessioni balneari. La società collegata ha dedotto i riflessi della decadenza sul rapporto di subconcessione e sulla propria attività economica, in larga parte dipendente dalla concessione principale. Quanto al periculum in mora, gli appellanti hanno prospettato il pregiudizio alla gestione dello stabilimento e alla fruizione ordinata e sicura della spiaggia di Mondello durante la stagione balneare 2026, inclusi rischi di degrado, problemi igienico-sanitari, mancata accessibilità e ricadute occupazionali. L'Assessorato ha sostenuto la correttezza della decadenza, il venir meno dell'elemento fiduciario e l'assenza di un pregiudizio pubblico, richiamando l'indizione di procedure per affidamenti brevi e il successivo Piano Spiaggia Mondello.

La decisione

Il CGARS ha riunito i due appelli cautelari perché rivolti contro la medesima ordinanza del TAR e riguardanti una pretesa sostanziale omogenea. Ha ritenuto sussistente il fumus boni iuris quanto alla legittimazione della società concessionaria. La mancata disapplicazione, da parte dell'Amministrazione, della normativa interna sulle proroghe delle concessioni balneari non elimina la titolarità della posizione sostanziale della concessionaria, né il suo interesse a impugnare un provvedimento che presuppone la perdurante efficacia delle concessioni e ne dispone la decadenza. Il TAR non poteva sostituire alla disapplicazione della norma interna una disapplicazione dei precedenti titoli concessori per asserita anticomunitarietà sopravvenuta, né pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, in violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Il CGARS ha ravvisato anche un grave periculum in mora, sia per la parte privata sia per l'interesse pubblico. Nel giudizio cautelare, il bilanciamento non deve considerare soltanto l'interesse perseguito dall'Amministrazione concedente, ma l'insieme degli interessi pubblici coinvolti, compresa la continuità e l'ordinata gestione del bene demaniale e la regolare fruizione da parte dell'utenza. Avendo scelto di mantenere la gestione mediante concessioni, anziché destinare l'area alla libera fruizione, l'Amministrazione si era autovincolata a garantire tempestivamente il subentro di nuovi concessionari e la continuità degli scopi pubblici del modulo concessorio. L'indizione delle procedure selettive a ridosso della stagione balneare e la loro successiva sospensione non avevano assicurato tale continuità; il Piano Spiaggia comunale non costituiva, allo stato, un mutamento idoneo a giustificare la revoca o modifica della misura cautelare, trattandosi di misure in larga parte autonome dal rapporto concessorio, comunque dovute dal Comune e finanziate solo in parte e per un periodo limitato. La posizione della società subconcessionaria è stata ritenuta meritevole della medesima tutela cautelare in ragione del collegamento funzionale con la concessione principale. Il giudice ha tuttavia limitato temporalmente l'accoglimento fino al 30 settembre 2026, salva l'eventuale definizione anticipata del merito e salva la possibilità di chiedere modifica o revoca ex art. 58 c.p.a. qualora l'Assessorato concluda le procedure e renda effettivamente possibile il subentro di nuovi concessionari. È stata confermata la precedente misura monocratica e sono state compensate le spese cautelari, dichiarandole irripetibili nei confronti delle parti private non costituite. Gli atti sono stati trasmessi al TAR per la fissazione dell'udienza di merito.

Norme richiamate

• art. 47 Codice della navigazione

  «lettera e) “per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione” e lettera f) “per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o regolamenti”»

  Costituisce la base normativa della dichiarazione di decadenza dalle concessioni, la cui concreta sussistenza dovrà essere esaminata compiutamente dal TAR nel merito.

• art. 45 Codice della navigazione

  È richiamato con riguardo alla necessità di autorizzazione per talune attività affidate a soggetti esterni; la relativa questione è rimessa all'esame di merito.

• art. 45-bis Codice della navigazione

  È richiamato dall'Amministrazione in relazione alla contestata sostituzione o subconcessione; la decisione cautelare non definisce nel merito la violazione.

• art. 94-bis d.lgs. n. 159/2011

  «una serie di stringenti misure di controllo “attivo” che consentono alla medesima impresa di continuare a operare sotto la stretta vigilanza dell’Autorità statale»

  La prevenzione collaborativa non ha natura interdittiva, ma presuppone la prosecuzione dell'attività d'impresa sotto vigilanza e costituisce garanzia di liceità e legalità; la sua esistenza non equivale, di per sé, a un'interdittiva antimafia.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  «In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati […]»

  Impedisce al giudice di fondare il difetto di legittimazione sull'ipotetico futuro esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati dall'Amministrazione.

• art. 55 c.p.a.

  «danno grave e irreparabile»

  Il periculum cautelare deve essere valutato considerando, oltre al pregiudizio individuale, il complesso degli interessi pubblici coinvolti e le ricadute sulla continuità e sull'ordinata fruizione del bene pubblico.

• art. 58 c.p.a.

  «Le parti possono riproporre la domanda cautelare al collegio o chiedere la revoca o la modifica del provvedimento cautelare collegiale se si verificano mutamenti nelle circostanze o se allegano fatti anteriori di cui si è acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare.»

  La misura cautelare può essere modificata o revocata se l'Amministrazione dimostra mutamenti effettivi nelle circostanze, quali la conclusione delle procedure e l'immediata disponibilità di nuovi concessionari al subentro.

• art. 62, comma 3, c.p.a.

  Impone la trasmissione dell'ordinanza cautelare al TAR per la fissazione dell'udienza di merito.

• art. 49 d.lgs. n. 267/2000

  È richiamato per evidenziare che il parere finanziario comunale attestava una copertura non strutturale e limitata a due mesi, circostanza valutata dal CGARS nel giudizio sull'insufficienza del Piano Spiaggia.

Massime di principio

• La mancata disapplicazione, da parte dell'Amministrazione, di una norma interna ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione europea non determina automaticamente il difetto di legittimazione o di interesse del titolare di una concessione che l'Amministrazione stessa presupponga efficace e dichiari decaduta; la lesività del provvedimento radica l'interesse a ricorrere.
• Il giudice amministrativo non può disapplicare direttamente precedenti provvedimenti concessori per una pretesa anticomunitarietà sopravvenuta, quando ciò implichi la sostituzione al potere amministrativo non ancora esercitato; l'art. 34, comma 2, c.p.a. vieta pronunce riferite a poteri amministrativi meramente ipotetici o futuri.
• Nel giudizio cautelare, il periculum in mora deve essere valutato comparando non soltanto l'interesse pubblico specificamente perseguito dall'Amministrazione nel provvedimento impugnato, ma l'insieme degli interessi pubblici coinvolti, inclusi la continuità, l'ordinata gestione e la sicura fruizione collettiva del bene demaniale.
• Quando l'Amministrazione sceglie discrezionalmente di gestire un bene demaniale mediante nuove concessioni, anziché destinarlo alla libera fruizione, tale scelta impone di programmare tempestivamente il subentro dei nuovi concessionari e di garantire la continuità degli scopi pubblici del modulo concessorio; l'interruzione del rapporto senza un subentro effettivo può integrare un grave pregiudizio cautelare per l'interesse pubblico.
• La prevenzione collaborativa prevista dall'art. 94-bis del d.lgs. n. 159/2011 è misura distinta dall'interdittiva antimafia: essa consente la prosecuzione dell'attività imprenditoriale sotto vigilanza e non dimostra, di per sé, l'inidoneità dell'impresa a proseguire il rapporto concessorio, restando necessaria una valutazione completa dell'eventuale grave inadempimento e del venir meno del rapporto fiduciario.

Come è indicizzato