Sentenza n. 1747/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato dapprima le delibere ART n. 75/2025 e n. 188/2025, con cui erano state indette rispettivamente una prima e una seconda consultazione sull’aggiornamento del sistema tariffario dei pedaggi autostradali, deducendo violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, sviamento e illegittima estensione delle competenze regolatorie, nonché violazione della stabilità del quadro regolatorio e del legittimo affidamento. Con ulteriori motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 241/2025, recante l’aggiornamento definitivo del sistema tariffario, lamentando: l’omessa considerazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 147 e n. 88 del 2025; la lesività economica della nuova regolazione e la riduzione dei ricavi; l’illegittimità derivata dalle precedenti delibere; l’irragionevole entrata in vigore delle misure; l’aggravamento del rischio operativo e del rischio traffico; l’incertezza regolatoria; l’utilizzo del TIR equity; la limitazione dei costi operativi riconoscibili in tariffa; l’inclusione di determinati operatori nel campione dei comparable per il calcolo del WACC; la determinazione dell’equity risk premium; e l’attribuzione all’ART di poteri di verifica sul PEF, sull’equilibrio economico-finanziario, sugli investimenti e sul valore di subentro, ritenuti spettanti al concedente. Il giudice ha inoltre esaminato l’ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’associazione di categoria dei concessionari autostradali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, perché rivolti contro meri atti endoprocedimentali di indizione delle consultazioni, privi di contenuto dispositivo, non lesivi e non vincolanti per l’Autorità nella successiva definizione delle misure regolatorie. Ha ritenuto ammissibile l’intervento ad adiuvandum dell’associazione di categoria, in ragione dell’interesse statutario convergente con quello della ricorrente, ma lo ha respinto nel merito seguendo le sorti della domanda principale. Quanto alla delibera definitiva n. 241/2025, il TAR ha respinto tutti i motivi aggiunti. Ha affermato che il sindacato sulle valutazioni tecnico-regolatorie dell’ART è limitato ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento, carenza di istruttoria o motivazione, senza possibilità di sostituire la valutazione giudiziale a quella dell’autorità indipendente. Ha ritenuto sufficiente la motivazione complessiva risultante dalla delibera, dalla relazione istruttoria, dall’AIR, dalla VIR e dall’intero procedimento partecipativo, ammettendo una motivazione per relationem articolata lungo il procedimento regolatorio. Ha escluso che la regolazione definitiva incida sulla gestione del rapporto concessorio o si sostituisca al concedente: l’ART può definire i criteri tariffari, verificare la coerenza dei PEF e dei PFR con tali criteri, controllare l’equilibrio economico-finanziario ai fini tariffari, disciplinare l’allocazione regolatoria dei rischi e valutare gli effetti tariffari degli investimenti e del valore di subentro. Ha escluso un diritto all’immutabilità del sistema tariffario e ha ritenuto non dimostrata l’insostenibilità economica della nuova disciplina. Ha chiarito che la misura sul rischio traffico non impedisce l’aggiornamento quinquennale delle previsioni dopo il sedicesimo anno per le concessioni ultr quindicennali, ma lo sottopone al limite del ±15% e all’approvazione dell’Autorità, senza neutralizzare il rischio di domanda. Ha ritenuto non retroattiva la disciplina e ha escluso che essa precluda la revisione straordinaria prevista dall’art. 192 d.lgs. n. 36/2023. Ha ritenuto legittimi il controllo tramite TIR di progetto e TIR equity, il meccanismo di revenue sharing, la determinazione quinquennale dell’X-factor, la metodologia dell’ERP e del WACC, l’esclusione dalla tariffa dei costi non necessari o riconducibili a morosità, sanzioni, liberalità, marketing non obbligatorio e spese di rappresentanza. Quanto all’inclusione di Snam e Terna tra i comparable, il TAR ha rilevato che la posizione concorrenziale specifica della concessionaria avrebbe dovuto essere considerata nell’applicazione individuale della misura 5.8, ma non ha annullato erga omnes la misura generale. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, d.l. n. 201/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede, tra l’altro, a definire i criteri per la fissazione delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi, a verificarne la corretta applicazione e, per il settore autostradale, a stabilire sistemi tariffari basati sul metodo del price cap con determinazione dell’indicatore di produttività X a cadenza quinquennale.

  La disposizione attribuisce all’ART poteri regolatori ampi, comprendenti non solo la determinazione aritmetica della tariffa, ma anche la definizione dei modelli tariffari, dei parametri economici e metodologici, il monitoraggio e la verifica della loro applicazione, nonché il controllo della coerenza del PEF con l’equilibrio economico-finanziario e con il rischio operativo.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. n. 201/2011

  Gli aggiornamenti o le revisioni delle convenzioni autostradali vigenti [...] sono trasmessi [...] previo adeguamento del testo convenzionale alle eventuali prescrizioni formulate dall’Autorità di regolazione dei trasporti per i profili di competenza di cui all’articolo 37, comma 2, lettera g).

  La norma conferma il ruolo dell’ART nei profili regolatori e tariffari degli aggiornamenti e delle revisioni delle convenzioni autostradali vigenti, senza trasferirle le competenze proprie del concedente sulla gestione del rapporto.

• art. 13, comma 3-bis, l. n. 162/2019

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione ai termini di approvazione dei PEF, ma il TAR ha escluso che la delibera n. 241/2025 abbia introdotto un differimento illegittimo dei termini o un blocco degli adeguamenti tariffari.

• art. 14 l. n. 193/2024

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente per contestare la disciplina transitoria della misura 5; il TAR ha ritenuto infondata la censura, escludendo ogni differimento illegittimo dei termini procedimentali.

• art. 177 d.lgs. n. 36/2023

  La regolazione deve tenere conto della natura concessoria e dell’effettiva traslazione del rischio operativo sul concessionario.

• art. 192 d.lgs. n. 36/2023

  Al verificarsi di eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili, ivi compreso il mutamento della normativa o della regolazione di riferimento, purché non imputabili al concessionario, che incidano in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario dell’operazione, il concessionario può chiedere la revisione del contratto nella misura strettamente necessaria a ricondurlo ai livelli di equilibrio e di traslazione del rischio pattuiti al momento della conclusione del contratto.

  La regolazione può impedire revisioni ordinarie del PEF fondate sulla normale riduzione del traffico, ma non può escludere la revisione straordinaria nei casi previsti dalla norma; gli eventi rientranti nei rischi allocati al privato restano a suo carico.

• art. 12 l. n. 229/2003

  Costituisce il fondamento dell’obbligo delle autorità regolatorie di utilizzare strumenti di analisi e valutazione dell’impatto della regolazione, rilevanti anche ai fini della motivazione complessiva degli atti regolatori.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  Il TAR ha precisato che, pur trattandosi di atti generali, gli atti regolatori sono soggetti a un obbligo motivazionale peculiare, ricavabile dalle esigenze di legittimazione del potere regolatorio; la motivazione può svilupparsi nell’intero procedimento e mediante rinvio agli atti istruttori e partecipativi.

Massime di principio

• Gli atti con cui un’autorità indipendente indice una consultazione pubblica e sottopone agli stakeholder mere opzioni regolatorie, senza assumere decisioni definitive né vincolare il successivo esercizio del potere, sono atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività e non sono immediatamente impugnabili per carenza di interesse; le relative censure devono essere rivolte contro l’atto regolatorio definitivo.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali di un’autorità di regolazione resta un sindacato di legittimità e non di merito: l’annullamento è possibile solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria o motivazione, non per la mera opinabilità o per il carattere peggiorativo della scelta regolatoria.
• Negli atti di regolazione generale, la motivazione può risultare dall’intero procedimento regolatorio, comprendendo la delibera finale, l’AIR, la VIR, la relazione istruttoria, le consultazioni e gli altri documenti pubblici richiamati; non è necessario che ogni passaggio di un procedimento complesso sia riprodotto analiticamente nel testo della delibera, purché il percorso decisionale e la giustificazione delle scelte siano conoscibili e coerenti.
• La competenza dell’autorità di regolazione dei trasporti in materia di pedaggi autostradali comprende la definizione dei sistemi tariffari e dei relativi parametri economico-finanziari, nonché la verifica del PEF e del PFR, dell’equilibrio economico-finanziario, dell’allocazione del rischio operativo e degli effetti tariffari degli investimenti; tale competenza non comporta la sostituzione dell’autorità al concedente nella gestione del contratto, nell’approvazione del PEF, nella stipula degli atti aggiuntivi o nella decisione sugli investimenti.
• Nei rapporti concessori di durata non sussiste un diritto all’immutabilità del sistema tariffario o alla cristallizzazione delle condizioni economiche originarie, anche quando la concessione sia stata affidata mediante gara; una modifica peggiorativa pro futuro è legittima se ragionevole, proporzionata, prevedibile e giustificata da interessi pubblici di settore, senza alterare irrazionalmente l’affidamento del concessionario.
• La disciplina regolatoria che limita la revisione ordinaria del PEF per fisiologiche variazioni dei volumi di traffico è compatibile con l’art. 192 d.lgs. n. 36/2023 quando lascia impregiudicata la revisione straordinaria necessaria a fronte di eventi sopravvenuti, straordinari e imprevedibili non imputabili al concessionario, che incidano significativamente sull’equilibrio economico-finanziario. Il rischio ordinario della domanda resta invece a carico della parte cui è stato allocato.

Come è indicizzato