Sentenza n. 14268/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la circolare ministeriale nella parte relativa all’utilizzo del CBD nei prodotti cosmetici, deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1223/2009 e della tabella I della Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e irragionevolezza. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 34 e 36 TFUE e sviamento di potere, sostenendo che la disciplina contestata avrebbe ostacolato ingiustificatamente la commercializzazione dei prodotti a base di CBD. Il Ministero ha eccepito il difetto di interesse, per la mancata prova della produzione o commercializzazione di cosmetici a base di CBD e per l’asserita carenza di immediata lesività della circolare, contestando comunque nel merito le censure. Il Collegio ha ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni processuali e ha richiamato integralmente la precedente sentenza della stessa Sezione n. 7513/2025, relativa alla legittimità dell’inserimento delle composizioni orali a base di CBD nella sezione B della tabella dei medicinali. La precedente decisione aveva valorizzato la disciplina del d.P.R. n. 309/1990, la Convenzione unica sugli stupefacenti e i pareri tecnico-scientifici dell’Istituto superiore di sanità e del Consiglio superiore di sanità. Secondo tale ricostruzione, la cannabis e i prodotti da essa ottenuti rientrano nella disciplina degli stupefacenti; i composti estratti da cannabis naturale possono contenere, oltre al CBD, THC e altri cannabinoidi; sussistono rischi derivanti dall’interazione tra CBD e THC, dalla non standardizzazione dei prodotti e dalla possibile presenza di contaminanti o sostanze non dichiarate. L’Amministrazione poteva quindi applicare il principio di precauzione sulla base di una valutazione scientifica oggettiva, pur non essendo necessaria la dimostrazione certa e attuale di un danno o della presenza di THC in ogni preparazione. La ricorrente contestava, in particolare, che fossero stati dimostrati concreti pericoli di dipendenza riferibili al solo CBD e riteneva inconferenti i rischi relativi alla qualità dei prodotti e alla possibile presenza di altre sostanze.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito il ricorso con sentenza semplificata ex art. 74 c.p.a., ritenendo esaustivo il richiamo alla precedente sentenza della Sezione n. 7513/2025. Ha ritenuto che i prodotti cosmetici non possano contenere sostanze vietate da una disciplina prevalente, sicché la circolare ministeriale non risultava illegittima nella parte impugnata. Le censure fondate sulla violazione del regolamento europeo sui cosmetici, della Convenzione unica e degli artt. 34 e 36 TFUE sono state disattese, così come quelle relative al difetto di istruttoria, alla motivazione, all’illogicità, all’irragionevolezza e allo sviamento. Il giudice ha riconosciuto la rilevanza delle valutazioni tecnico-scientifiche dell’ISS e del CSS e la legittimità dell’impiego del principio di precauzione per tutelare la salute pubblica, anche in presenza di incertezza scientifica, purché il rischio sia fondato su dati e valutazioni scientificamente attendibili e la misura sia proporzionata. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della novità della questione al momento della proposizione del ricorso.

Norme richiamate

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio ritiene di definire il giudizio ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata mediante rinvio a un precedente conforme, quando la motivazione del precedente sia esaustiva.

• art. 14, comma 1, lett. f), n. 1, d.P.R. 309/1990

  i medicinali che contengono sostanze di corrente impiego terapeutico per le quali sono stati accertati concreti pericoli di induzione di dipendenza fisica o psichica di intensità e gravità minori di quelli prodotti dai medicinali elencati nella sezione A

  L’inserimento nella sezione B della tabella dei medicinali richiede sostanze stupefacenti o psicotrope e concreti pericoli di induzione di dipendenza, accertati sulla base di valutazioni scientifiche; la formulazione consente l’applicazione del principio di precauzione.

• art. 13 d.P.R. 309/1990

  Le sostanze stupefacenti o psicotrope sottoposte alla vigilanza ed al controllo del Ministero della salute e i medicinali a base di tali sostanze ... sono raggruppate ... in cinque tabelle

  Demanda al sistema tabellare la classificazione delle sostanze stupefacenti e psicotrope e impone l’aggiornamento delle tabelle anche in relazione alle convenzioni internazionali e alle nuove acquisizioni scientifiche.

• art. 14, comma 1, lett. b), d.P.R. 309/1990

  nella tabella II devono essere indicati: 1) la cannabis [indica] e i prodotti da essa ottenuti; 2) le preparazioni contenenti le sostanze di cui alla presente lettera

  La cannabis e i prodotti da essa ottenuti sono ricompresi nella disciplina degli stupefacenti senza distinzione normativa tra i singoli composti estratti dalla pianta.

• art. 26, comma 1, d.P.R. 309/1990

  è vietata nel territorio dello Stato la coltivazione delle piante comprese nelle tabelle I e II ... ad eccezione della canapa coltivata esclusivamente per la produzione di fibre o per altri usi industriali

  La deroga al divieto di coltivazione riguarda la canapa destinata agli usi industriali consentiti e non comporta, secondo il giudice, una generale liberalizzazione dei prodotti derivati dalla cannabis.

• art. 14, comma 1, lett. a), regolamento (CE) n. 1223/2009

  La censura fondata sulla disposizione è stata respinta; la disciplina dei cosmetici non consente l’impiego di sostanze vietate da una disciplina prevalente sugli stupefacenti.

• art. 34 TFUE

  La censura relativa alla libera circolazione delle merci è stata respinta in quanto la limitazione contestata è giustificata dalla prevalente esigenza di tutela della salute pubblica.

• art. 36 TFUE

  La tutela della salute pubblica costituisce una ragione idonea a giustificare restrizioni alla circolazione delle merci, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 191, par. 2, TFUE

  Il principio di precauzione, sebbene espresso nel TFUE con riferimento all’ambiente, è stato ritenuto applicabile anche alla tutela della salute pubblica.

• art. 1, comma 2, legge n. 242/2016

  La disciplina della coltivazione industriale della canapa riguarda un settore specifico, estraneo ai divieti generali del testo unico sugli stupefacenti, e non modifica il sistema tabellare del d.P.R. n. 309/1990.

• art. 1, par. 1, lett. b), Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961

  le sommità fiorite o fruttifere della pianta di cannabis (esclusi i semi e le foglie che non siano uniti agli apici), la cui resina non sia stata estratta, qualunque sia la loro applicazione

  La definizione convenzionale di cannabis e l’inclusione di cannabis, resina, estratti e tinture nelle tabelle internazionali supportano la riconduzione dei prodotti derivati dalla pianta alla disciplina degli stupefacenti.

Massime di principio

• Il principio di precauzione può giustificare misure amministrative incidenti su attività economiche quando una valutazione scientifica oggettiva evidenzi un rischio potenziale per la salute pubblica, anche se l’esistenza e la portata del danno non siano pienamente dimostrate; il rischio non può tuttavia fondarsi su mere ipotesi non corroborate da dati scientifici.
• L’applicazione del principio di precauzione richiede una valutazione scientifica quanto più possibile completa e riferita al concreto contesto, fondata sull’identificazione e caratterizzazione del pericolo, sulla valutazione dell’esposizione e sulla caratterizzazione del rischio, nonché il rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione, trasparenza e coerenza.
• Nell’esercizio della discrezionalità tecnica in materia di tutela della salute, l’amministrazione può considerare i rischi derivanti dall’interazione tra componenti diverse di un prodotto naturale e non deve necessariamente dimostrare la presenza della sostanza rischiosa in ogni singola preparazione, quando la non standardizzazione dei prodotti renda plausibile il rischio sulla base delle conoscenze scientifiche disponibili.
• La disciplina che consente la coltivazione industriale della canapa per fibre o altri usi autorizzati non determina, di per sé, la liberalizzazione della cannabis e dei prodotti da essa ottenuti rispetto al sistema tabellare previsto dal testo unico sugli stupefacenti.
• Un prodotto cosmetico non può contenere ingredienti vietati da una disciplina prevalente, anche se la normativa di settore sui cosmetici non prevede autonomamente il divieto con la medesima formulazione; la disciplina dei cosmetici deve essere coordinata con quella sugli stupefacenti e con le esigenze imperative di tutela della salute pubblica.

Come è indicizzato