Tribunale, Sentenza T-91/20

Censura disciplinare a una funzionaria della Commissione: legittimità del procedimento e domande risarcitorie

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da WT, ex funzionaria della Commissione europea poi in pensione, contro una decisione disciplinare con cui le è stata inflitta una censura ai sensi dell’allegato IX allo Statuto dei funzionari. La controversia ruota attorno alla correttezza dell’iter istruttorio e disciplinare, alla durata complessiva del procedimento e alla dedotta esistenza di molestie psicologiche sul luogo di lavoro.

Fatti e svolgimento del procedimento

La ricorrente aveva presentato nel 2012 una domanda di assistenza ex articolo 24 dello Statuto, lamentando molestie psicologiche da parte di superiori e di una collega. Nel 2013 la Commissione avviò una prima procedura interna, poi ampliata nel 2014 con ulteriori fatti contestati; tale procedura fu però chiusa nel 2017 dopo la sentenza Kerstens v Commission (T‑270/16 P), che imponeva la previa indagine amministrativa prima dell’avvio di un procedimento disciplinare in senso proprio.

Successivamente la Commissione avviò una nuova indagine amministrativa, registrata come CMS 17/011, sulla condotta della ricorrente sul posto di lavoro. La ricorrente fu ascoltata più volte nel corso dell’indagine e del successivo procedimento disciplinare. Nel 2019 l’autorità che ha il potere di nomina decise di imporle una censura sulla base di una serie di 65 fatti accertati, relativi in particolare a insubordinazione, mancata osservanza delle regole sugli orari e sulle assenze, comportamenti aggressivi e comunicazioni inappropriatamente connotate.

Questioni giuridiche sottoposte al Tribunale

La ricorrente contestava la legittimità della sanzione facendo valere, in sintesi:

• violazione del dovere di sollecitudine e del principio di buona amministrazione;
• violazione del diritto di essere ascoltata;
• difetto di motivazione;
• mancato rispetto del termine ragionevole di cui all’articolo 41 della Carta;
• violazione del principio di certezza del diritto, per l’assenza di un termine di decadenza;
• violazione dell’articolo 12a dello Statuto per presunte molestie psicologiche, sia da parte di colleghi sia da parte di IDOC;
• errore manifesto nell’accertamento dei fatti;
• diritto al risarcimento del danno materiale e non materiale.

Normativa rilevante e quadro giurisprudenziale

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 86 dello Statuto, che disciplina la responsabilità disciplinare dei funzionari;
• gli articoli 1, 2, 3 e 4 dell’allegato IX allo Statuto, relativi all’indagine amministrativa e alla fase predisciplinare;
• l’articolo 11 dell’allegato IX, in tema di apertura del procedimento disciplinare;
• l’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), dell’allegato IX, che consente la censura;
• l’articolo 10 dell’allegato IX, sui criteri di scelta della sanzione;
• l’articolo 12a dello Statuto, che definisce e vieta le molestie psicologiche;
• l’articolo 41 della Carta, sul diritto a una buona amministrazione e sul termine ragionevole;
• l’articolo 47 della Carta, in relazione all’effettività del controllo giurisdizionale sui fatti.

Sono inoltre richiamate le decisioni di esecuzione della Commissione C(2004) 1588 e C(2019) 4231 final, oltre alla giurisprudenza Kerstens v Commission, che costituisce il punto di svolta nella ricostruzione del procedimento.

Valutazione del Tribunale sul primo motivo: buona amministrazione, sollecitudine e diritto di essere ascoltato

Il Tribunale ha prima chiarito che la decisione di rigetto del reclamo non aveva contenuto autonomo e che, pertanto, l’oggetto del giudizio era la sola decisione disciplinare, valutata alla luce anche della motivazione contenuta nel rigetto del reclamo.

Quanto alla prima parte del motivo, relativa alla procedura del 2013, il Tribunale ha rilevato che eventuali irregolarità di quella fase erano inidonee a incidere sulla legittimità della decisione finale, poiché la procedura CMS 13/031 era stata chiusa senza sanzione e sostituita da una nuova procedura, avviata per conformarsi alla sentenza Kerstens. Inoltre, l’episodio del febbraio 2013 non costituiva nemmeno uno dei fatti posti a base della censura finale.

Sulla terza parte del motivo, relativa all’indagine CMS 17/011, il Tribunale ha ritenuto che:

• l’oggetto dell’indagine fosse sufficientemente chiaro, perché riguardava la condotta della ricorrente sul luogo di lavoro;
• il richiamo anche a fatti più recenti non trasformasse l’indagine in una “fishing expedition”, ma fosse coerente con l’obiettivo di valutare il comportamento professionale complessivo;
• la ricorrente fosse stata informata del perimetro temporale dell’indagine, che copriva fatti dal 2011 al 2017;
• il diritto di essere ascoltata fosse stato rispettato, poiché la ricorrente aveva potuto intervenire in più momenti: all’avvio dell’indagine, dopo il verbale dell’audizione, dopo la nota con i fatti emersi, dopo la relazione investigativa, e ancora nella fase disciplinare vera e propria.

Sulla seconda parte del primo motivo, relativa alle domande di assistenza e di trasferimento, il Tribunale ha osservato che la ricorrente non aveva impugnato nei tempi le decisioni di rigetto delle domande di assistenza e che, comunque, non aveva dimostrato alcun nesso tra quelle decisioni e la sanzione disciplinare. La scelta dell’amministrazione di non qualificare il conflitto come molestia e di non disporre un trasferimento non integrava né violazione del principio di buona amministrazione né errore manifesto.

Infine, sulla quarta parte del primo motivo, il Tribunale ha respinto le censure relative all’audizione in sede di reclamo, alla presunta non indipendenza dell’autorità competente e al difetto di motivazione. Ha ricordato che, in linea di principio, l’amministrazione non è tenuta a trasmettere una bozza di decisione al reclamante prima di rigettare il reclamo. Ha inoltre chiarito che il fatto che la stessa istituzione adotti l’atto impugnato e poi decida sul reclamo non mette in dubbio la legalità del sistema, e che la motivazione del provvedimento e del rigetto del reclamo era sufficiente, dettagliata e integrabile in sede di reclamo purché coerente con la decisione originaria.

Valutazione del secondo motivo: molestie, termine ragionevole, certezza del diritto e prova dei fatti

Sul versante delle presunte molestie psicologiche, il Tribunale ha rilevato che i contatti tra IDOC e i superiori della ricorrente erano funzionali all’indagine e non costituivano, di per sé, condotte moleste ai sensi dell’articolo 12a dello Statuto. Le accuse rivolte ai colleghi sono state considerate in larga parte già esaminate nella prima parte del contenzioso o comunque troppo vaghe e non provate.

Quanto al termine ragionevole, il Tribunale ha applicato i criteri consolidati della giurisprudenza: complessità della vicenda, comportamento della ricorrente, diligenza dell’amministrazione e incidenza degli eventi successivi. Pur riconoscendo che la procedura nel suo complesso è durata poco meno di sei anni, il Tribunale ha considerato giustificata la durata, soprattutto perché la riapertura della procedura era stata imposta dall’esigenza di conformarsi alla sentenza Kerstens e di regolarizzare l’iter con una vera indagine amministrativa preliminare. Ha inoltre escluso che l’eventuale superamento del termine ragionevole, anche a volerlo ipotizzare, avesse inciso concretamente sui diritti di difesa o sul contenuto della decisione.

Quanto alla certezza del diritto, il Tribunale ha osservato che, in assenza di un termine di prescrizione specifico per l’apertura dell’indagine, trova applicazione il principio del termine ragionevole. Poiché tale principio non era stato violato, non poteva dirsi leso neppure il principio di legalità/certezza del diritto. Le doglianze sulla difficoltà di difendersi da fatti remoti sono state dichiarate non sufficientemente circostanziate.

Quanto all’obbligo di accertare i fatti, il Tribunale ha ribadito che la legalità di una sanzione disciplinare richiede la prova della veridicità dei fatti contestati. Nel caso di specie, i fatti posti a base della censura risultavano documentati nella relazione investigativa e nella documentazione allegata; la ricorrente non aveva fornito elementi idonei a smentirli, limitandosi a sostenere che il suo comportamento fosse una reazione all’ambiente di lavoro, tesi respinta in quanto collegata alle accuse di molestie non provate.

Domande risarcitorie

Le richieste di risarcimento del danno materiale e non materiale sono state respinte. Il Tribunale ha applicato il principio secondo cui una domanda risarcitoria strettamente connessa a un ricorso di annullamento infondato è anch’essa infondata. Ha inoltre rilevato che la richiesta di ristoro per la presunta compromissione della carriera non era stata preceduta da un autonomo previo procedimento amministrativo ai sensi dello Statuto ed era comunque priva di un nesso diretto con la censura disciplinare, che non incideva in sé sullo sviluppo di carriera. In ogni caso, il danno allegato non era provato.

Esito del giudizio e principi ricavabili

Il Tribunale ha quindi respinto integralmente il ricorso e condannato la ricorrente alle spese. La decisione conferma che, nel contenzioso disciplinare della funzione pubblica europea, l’amministrazione può riaprire e riorganizzare il procedimento per adeguarsi alla giurisprudenza, purché rispetti l’indagine amministrativa preliminare, il contraddittorio e una durata complessivamente ragionevole. La sentenza ribadisce inoltre che le contestazioni di molestie o di parzialità devono essere provate e collegate in modo concreto alla decisione impugnata, altrimenti restano irrilevanti ai fini dell’annullamento e del risarcimento.