Sentenza n. 2/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato l'ordinanza sindacale n. 55 del 14 agosto 2020, deducendo che il pericolo derivava dal guado e dall'acqua pubblica, insistenti sul demanio, e che il provvedimento avrebbe dovuto essere rivolto alle amministrazioni titolari o gestori del demanio idrico, non ai meri proprietari dei terreni confinanti sulle sponde. Ha inoltre sostenuto l'insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere extra ordinem, in ragione dell'esistenza di rimedi ordinari: il potere regionale previsto dall'art. 2 r.d. n. 523/1904 per la distruzione delle opere dannose al regime delle acque pubbliche e il potere comunale previsto dall'art. 35 d.P.R. n. 380/2001 per la demolizione delle opere abusive realizzate su suolo demaniale. È stata dedotta anche la mancanza di eccezionalità e imprevedibilità della situazione, già nota alle autorità dal 2019, nonché l'omessa manutenzione e vigilanza comunale sulla strada di accesso e la mancata costituzione di un consorzio obbligatorio per la gestione della viabilità. Il ricorrente ha infine contestato la propria legittimazione passiva, rilevando che la proprietà del terreno posto sulla sponda del torrente non dimostrava la disponibilità materiale del guado o dell'area da mettere in sicurezza.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente alla posizione del ricorrente. Ha ritenuto sussistente, sul piano oggettivo, una situazione di grave pericolo, considerata la pericolosità del guado carrabile, l'assenza di adeguate garanzie di sicurezza, il precedente incidente mortale e il rischio connesso a futuri eventi atmosferici. Ha quindi giudicato legittimo, in astratto, l'intervento di messa in sicurezza e l'interdizione dell'accesso, ritenendo integrati i presupposti di contingibilità e urgenza. La preesistenza della situazione di degrado non esclude l'urgenza attuale; inoltre, il potere extra ordinem può essere esercitato anche per prevenire un rischio potenziale e non soltanto per fronteggiare un pericolo già concretizzato. Il TAR ha escluso che fossero dirimenti l'esistenza dei poteri ordinari regionali ex art. 2 r.d. n. 523/1904 o comunali ex art. 35 d.P.R. n. 380/2001: il primo non risultava concretamente esercitabile dal Comune e la Regione aveva escluso la propria competenza nel caso concreto; il secondo avrebbe richiesto un complesso accertamento della responsabilità dell'abuso, incompatibile con l'urgenza di fronteggiare il pericolo. Tuttavia, quanto alla legittimazione passiva, il giudice ha rilevato che il destinatario di un'ordinanza contingibile e urgente deve avere almeno la materiale disponibilità del bene o dell'area, necessaria per eseguire gli interventi, e che tale presupposto deve essere specificamente accertato e motivato. L'ordinanza si era limitata a richiamare la proprietà del ricorrente sul mappale posto sulla sponda destra, senza dimostrare che egli disponesse materialmente del guado, dell'area di attraversamento o della strada di accesso. Neppure la convenzione del 1982, richiamata nell'atto, dimostrava tale disponibilità, poiché l'obbligo di mantenere il guado e le passerelle configurava un obbligo di non modificazione, non un obbligo positivo di manutenzione o una prova della disponibilità materiale dell'area. Il provvedimento è stato pertanto annullato soltanto nella parte in cui individuava il ricorrente quale legittimato passivo, con modulazione degli effetti dell'annullamento per non compromettere la tutela della pubblica incolumità. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 54 d.lgs. n. 267/2000

  il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana

  Attribuisce un potere extra ordinem residuale, esercitabile in presenza di un pericolo attuale per l'incolumità pubblica o di un rischio potenziale, quando sia necessario intervenire con immediatezza e non sia disponibile uno strumento specifico adeguato.

• art. 50 d.lgs. n. 267/2000

  Richiamato insieme all'art. 54 quale fonte dei poteri sindacali contingibili e urgenti; la decisione si concentra tuttavia sul potere esercitato dal sindaco quale ufficiale del Governo ai sensi dell'art. 54.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Richiamato quale base della comunicazione di avvio del procedimento, senza che il giudice ravvisi uno specifico vizio partecipativo decisivo.

• art. 2 r.d. n. 523/1904

  Prevede il potere dell'autorità incaricata della gestione delle acque pubbliche di ordinare la distruzione delle opere realizzate sul demanio idrico quando siano dannose al regime delle acque; il TAR lo ritiene non dirimente nel caso concreto.

• art. 35 d.P.R. n. 380/2001

  Consente di ordinare al responsabile dell'abuso la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, ovvero di procedere direttamente alla demolizione su opere realizzate su suolo demaniale; il relativo esercizio richiede però un accertamento della responsabilità incompatibile con l'urgenza dell'intervento di sicurezza.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato nell'ordinanza quale fondamento del vincolo paesaggistico gravante sull'area.

• d.P.R. n. 31/2017

  Richiamato nell'ordinanza in relazione all'eventuale necessità di autorizzazione paesaggistica per le opere di messa in sicurezza.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato attraverso il principio dell'Adunanza Plenaria sulla possibilità di determinare la portata dell'annullamento in relazione ai motivi accolti e all'interesse del ricorrente.

Massime di principio

• Il potere sindacale contingibile e urgente di cui all'art. 54 d.lgs. n. 267/2000 è residuale e può essere esercitato per prevenire o rimuovere un grave pericolo per l'incolumità pubblica anche quando la situazione di degrado preesista da tempo, purché sussista un'esigenza attuale, concreta e indilazionabile di intervento.
• Le ordinanze contingibili e urgenti possono essere adottate non soltanto in presenza di un pericolo già concretizzato, ma anche per prevenire un rischio potenziale ragionevolmente connesso alle caratteristiche del bene e alle circostanze del caso.
• Il destinatario di un'ordinanza contingibile e urgente di messa in sicurezza non deve necessariamente essere il proprietario dell'area: è sufficiente, ma necessario, che abbia la materiale disponibilità del bene o dei luoghi e possa concretamente eseguire gli interventi imposti.
• La mera proprietà di un fondo posto in corrispondenza o in prossimità dell'opera pericolosa non dimostra, di per sé, la materiale disponibilità del manufatto o dell'area da mettere in sicurezza. L'amministrazione deve accertare e motivare specificamente il rapporto materiale tra destinatario e bene.
• Il richiamo a un'obbligazione convenzionale di mantenere una determinata tipologia di attraversamento non dimostra necessariamente la materiale disponibilità dell'area né attribuisce, in assenza di ulteriori elementi, un obbligo positivo di manutenzione o di esecuzione delle opere di sicurezza.
• Il giudice amministrativo può modulare gli effetti dell'annullamento, anche limitandoli alla sola parte dell'atto lesiva per il ricorrente, quando ciò sia necessario per assicurare una tutela effettiva senza compromettere interessi pubblici primari, come la sicurezza e l'incolumità pubblica.

Come è indicizzato