Sentenza n. 2563/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR Lazio n. 13706/2025, che aveva respinto il ricorso contro la delibera ANAC n. 599/2024. Hanno dedotto: violazione della riserva di accordo sindacale prevista dall’art. 57 del Regolamento ANAC; error in iudicando rispetto alle censure di difetto di istruttoria, violazione della buona fede, illegittima reformatio in peius, violazione dei principi di non discriminazione e parità di trattamento; violazione del legittimo affidamento nella disciplina previdenziale dell’AGCM; violazione degli artt. 2, commi 5 e 6, della l. n. 335/1995 e dell’art. 2 dell’Accordo quadro nazionale del 29 luglio 1999, per avere l’ANAC previsto l’applicazione automatica del TFR, senza contribuzione datoriale al fondo complementare, in caso di mancato esercizio dell’opzione. La delibera attribuiva al personale in servizio al 7 aprile 2020 la scelta tra IFR e TFR integrato da previdenza complementare, riduceva del 30% il calcolo dell’IFR, prevedeva meccanismi compensativi per il periodo 2020-2024 e stabiliva, in mancanza di opzione, l’applicazione del TFR senza contribuzione ANAC al fondo complementare. Gli appellanti sostenevano che tale disciplina non potesse essere adottata unilateralmente e che dovesse essere garantita la sostanziale equiparazione al trattamento dell’AGCM.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima l’adozione da parte dell’ANAC di una disciplina provvisoria e unilaterale in assenza di accordo sindacale, valorizzando il principio generale desumibile dall’art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001 e direttamente riconducibile all’art. 97 Cost.: il protrarsi delle trattative non può determinare un vuoto regolamentare pregiudizievole per la funzionalità amministrativa. Pur non applicandosi direttamente all’ANAC il d.lgs. n. 165/2001, la disposizione esprime un principio generale compatibile con l’autonomia regolamentare dell’Autorità. Il Collegio ha accertato che vi erano stati numerosi tavoli sindacali, bozze di regolamento e interlocuzioni protrattesi per circa quattro anni, senza raggiungimento dell’intesa richiesta dall’art. 57 del Regolamento ANAC; pertanto, la disciplina provvisoria era giustificata. La delibera ANAC n. 87/2020 è stata ritenuta limitata alla determinazione provvisoria dei criteri di accantonamento e non idonea a costituire una disciplina generale del trattamento di quiescenza. Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria e violazione della buona fede, poiché l’Amministrazione aveva perseguito il confronto sindacale e, anche in esecuzione delle ordinanze cautelari del TAR, aveva fornito agli interessati le informazioni necessarie per una scelta consapevole. Il Consiglio di Stato ha escluso che il rinvio ai criteri della disciplina AGCM imponesse una piena equiparazione dei trattamenti: l’ANAC deve mutuare i criteri dell’AGCM, ma può tener conto delle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative. Ne consegue l’assenza di un obbligo di applicare le medesime percentuali o di mantenere invariato il trattamento previdenziale. È stata quindi esclusa sia la reformatio in peius illegittima sia la lesione del legittimo affidamento. La compensazione prevista per il periodo 2020-2024 è stata ritenuta idonea a neutralizzare eventuali disparità rispetto ai dipendenti già collocati in quiescenza. Infine, il Collegio ha affermato che il passaggio dei dipendenti da altre amministrazioni nei ruoli ANAC determina una cesura rispetto al precedente trattamento previdenziale: il rapporto di lavoro può essere frazionato in periodi soggetti a discipline differenti e il trattamento goduto presso l’amministrazione di provenienza non può essere automaticamente rivendicato presso l’ANAC. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 2, comma 28, l. n. 481/1995

  in base ai criteri fissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali e organizzative, il trattamento giuridico ed economico del personale

  Riconosce alle Autorità amministrative indipendenti il potere regolatorio in materia di organizzazione, funzionamento, pianta organica, carriere e trattamento giuridico ed economico del personale, nel rispetto dei criteri AGCM e delle proprie specifiche esigenze.

• art. 57 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM previo accordo con le OO.SS.

  Prevede il previo accordo sindacale, ma non impedisce, in caso di protratta impossibilità di raggiungere l’intesa e di rischio di vuoto regolamentare, l’adozione di una disciplina provvisoria e unilaterale.

• art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  nel caso in cui non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell'azione amministrativa, nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede fra le parti, l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell'accordo

  Pur non applicandosi direttamente all’ANAC, esprime un principio generale che legittima una regolamentazione provvisoria in caso di mancato accordo sindacale, purché vi siano state effettive trattative e l’intervento sia giustificato dall’esigenza di evitare un vuoto regolamentare.

• art. 97 Cost.

  È individuato come fondamento diretto dei canoni di ragionevolezza e continuità dell’azione amministrativa che consentono, in assenza di accordo sindacale, una disciplina provvisoria.

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  L'Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481

  Consolida l’autonomia regolamentare dell’ANAC in materia di ordinamento giuridico ed economico del personale.

• art. 2 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  per quanto non disciplinato dal presente Regolamento valgono, se applicabili, le norme riguardanti lo stato giuridico dei dipendenti dell’AGCM e, in quanto necessario per le specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità e in quanto compatibili, quelle relative al pubblico impiego

  Esclude automatismi nell’applicazione di discipline esterne e consente il ricorso alle norme AGCM o al pubblico impiego solo se applicabili e compatibili con le esigenze dell’ANAC.

• art. 1 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  Il trattamento giuridico ed economico del personale e l’ordinamento delle carriere sono stabiliti in base ai criteri fissati dalla disciplina vigente in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità

  Il rinvio alla disciplina AGCM riguarda i criteri e non impone una parificazione integrale dei trattamenti.

• art. 2, commi 5 e 6, l. n. 335/1995

  Le censure fondate su tali disposizioni sono state respinte; il passaggio nei ruoli ANAC comporta l’applicazione della disciplina previdenziale propria del nuovo rapporto.

• art. 2 dell’Accordo quadro nazionale del 29 luglio 1999

  Le censure fondate sull’Accordo quadro sono state respinte, non potendo il personale transitato all’ANAC pretendere la conservazione automatica del precedente trattamento previdenziale.

• art. 2120 cod. civ.

  È richiamato quale disciplina del trattamento di fine rapporto applicata al personale assunto a tempo indeterminato dal 1° gennaio 2001.

• art. 3 l. n. 1032/1973

  È richiamato quale fondamento della disciplina dell’indennità di buonuscita propria del trattamento di fine servizio.

Massime di principio

• Quando una disciplina regolamentare richiede il previo accordo sindacale, il mancato raggiungimento dell’intesa non impedisce all’amministrazione di adottare una regolamentazione provvisoria e unilaterale, se il protrarsi delle trattative rischia di determinare un vuoto normativo o un pregiudizio alla funzionalità amministrativa, purché siano state effettivamente svolte trattative e l’amministrazione continui a perseguire l’accordo definitivo.
• Il principio che consente all’amministrazione di intervenire provvisoriamente in caso di mancato accordo sindacale può operare anche nei confronti di un’amministrazione non direttamente assoggettata al d.lgs. n. 165/2001, quando la relativa disposizione esprime un principio generale riconducibile ai canoni di buon andamento, ragionevolezza, correttezza e continuità dell’azione amministrativa.
• Il rinvio regolamentare ai criteri della disciplina vigente presso un’altra amministrazione non comporta, salvo espressa previsione, la piena equiparazione dei trattamenti: l’amministrazione destinataria del rinvio può adattare la disciplina alle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative.
• La modifica peggiorativa di un regime previdenziale provvisorio non integra necessariamente una reformatio in peius illegittima né viola il legittimo affidamento, quando non esista un diritto alla conservazione indefinita del precedente trattamento, la nuova disciplina sia adottata nell’esercizio dell’autonomia regolamentare e preveda misure compensative per il periodo pregresso.
• Il dipendente che transita nei ruoli di una diversa amministrazione non può pretendere l’automatica conservazione del trattamento economico e previdenziale goduto presso l’amministrazione di provenienza; il rapporto può essere articolato in periodi distinti, ciascuno assoggettato alla disciplina vigente nel relativo ambito amministrativo.

Come è indicizzato