Sentenza n. 59/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato una SCIA condizionata per la realizzazione di una nuova costruzione e, successivamente, una domanda di permesso di costruire in sostituzione della SCIA, sostenendo la formazione del silenzio-assenso. Il Comune aveva dapprima comunicato l’avvio di un procedimento ex artt. 7 e 21-nonies l. 241/1990 e poi annullato d’ufficio il titolo tacito, ritenendo l’intervento non conforme alla disciplina urbanistica e soggetto a pianificazione attuativa. La ricorrente ha dedotto, con il ricorso principale e con motivi aggiunti, l’illegittimità della comunicazione di avvio e del provvedimento finale per violazione degli artt. 7, 8, 10 e 21-nonies l. 241/1990, omessa corrispondenza tra avvio e conclusione del procedimento, mancata o insufficiente valutazione delle osservazioni, carenza dei presupposti dell’autotutela, illegittimità della deliberazione della Giunta comunale e della disposizione di servizio per incompetenza e per imposizione della pianificazione attuativa al di fuori del PGT, violazione del principio di irretroattività, erronea interpretazione dell’art. 23 delle norme di attuazione del PGT e dell’art. 41-quinquies l. 1150/1942, illegittima riqualificazione dell’intervento come permesso di costruire convenzionato, nonché erronea qualificazione del lotto come soggetto a pianificazione attuativa nonostante fosse intercluso in un’area già edificata e urbanizzata. È stata inoltre chiesta l’esibizione del documento interno comunale del 17 giugno 2024.

La decisione

Il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, poiché la nota del 5 febbraio 2025 costituiva una mera comunicazione di avvio del procedimento, priva di immediata lesività. Il TAR ha aggiunto che, anche considerando tale atto impugnabile, il ricorso sarebbe comunque divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuto il provvedimento finale di annullamento d’ufficio, ritualmente impugnato con motivi aggiunti. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il giudice ha ritenuto che l’avviso di avvio rendesse comprensibili le ragioni dell’autotutela, inclusa la necessità della pianificazione attuativa e del raccordo con l’edificato esistente; il Comune aveva inoltre esaminato le osservazioni della società in modo sufficiente, non essendo necessaria una confutazione analitica di ogni argomento. Sono stati ritenuti sussistenti i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990: l’illegittimità originaria del titolo tacito, per contrasto con l’art. 23 delle norme di attuazione del PGT e con l’art. 41-quinquies l. 1150/1942, e un interesse pubblico concreto e attuale, individuato nel minor introito degli oneri, nell’inadeguata dotazione di aree per servizi e nella necessità di raccordare la nuova edificazione con l’abitato esistente. La deliberazione di Giunta e la disposizione di servizio sono state qualificate come atti di indirizzo e interpretazione rivolti agli uffici, non come strumenti diretti di pianificazione territoriale, con conseguente esclusione dell’incompetenza. È stata esclusa anche la loro natura di misura di salvaguardia e, comunque, la disposizione era anteriore alla domanda di permesso di costruire. Il TAR ha ritenuto necessario il piano attuativo in presenza di volumetria superiore a 3 mc/mq e di discostamento dalle norme morfologiche, escludendo che il permesso di costruire convenzionato fosse ammissibile per un lotto libero ai sensi dell’art. 14, comma 1-bis, l.r. 12/2005. Il documento interno del 17 giugno 2024 è stato qualificato come atto istruttorio endoprocedimentale, privo di autonoma lesività. Infine, pur riconoscendo l’indirizzo secondo cui il lotto intercluso in un’area già adeguatamente urbanizzata può non necessitare di piano attuativo, il giudice ha ritenuto non manifestamente illogica la valutazione comunale sulla necessità di potenziare le urbanizzazioni e garantire un adeguato raccordo con l’edificato esistente. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La comunicazione di avvio del procedimento, in quanto priva di autonoma lesività, comporta l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse; in subordine, l’adozione del provvedimento finale e la sua impugnazione con motivi aggiunti determinano la sopravvenuta carenza di interesse rispetto all’atto endoprocedimentale.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è autonomamente impugnabile quando non produce effetti immediatamente lesivi.

• art. 10, lett. b), l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare gli apporti partecipativi, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione, purché siano comprensibili le ragioni poste a fondamento della decisione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio del titolo edilizio tacito richiede l’illegittimità originaria dell’atto e un interesse pubblico concreto e attuale diverso dal mero ripristino della legalità; tali presupposti possono essere individuati nella non conformità urbanistica, nel minor introito degli oneri, nell’inadeguatezza degli standard e nella necessità di raccordo urbanistico.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire può formarsi per silenzio-assenso, ma il titolo tacito resta annullabile in autotutela se originariamente illegittimo e sussistono gli ulteriori presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 41-quinquies l. 1150/1942

  In presenza di interventi con volumetria superiore a 3 mc/mq e discostamento dalle norme morfologiche di piano, la disposizione è stata interpretata come fonte della necessità di pianificazione attuativa.

• art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il permesso di costruire convenzionato non è ammesso per l’edificazione su lotti liberi, quale quello oggetto dell’intervento.

• art. 23 delle norme di attuazione del Piano delle Regole del PGT

  Il superamento dell’indice di 3 mc/mq e il discostamento dalle norme morfologiche rendono necessaria la pianificazione attuativa, alla luce della disciplina legislativa sovraordinata.

• artt. 48 e 107 d.lgs. 267/2000

  Rientrano nelle competenze della Giunta e dei dirigenti, rispettivamente, l’adozione di indirizzi politico-amministrativi e di disposizioni organizzative o interpretative rivolte agli uffici, purché tali atti non costituiscano diretta pianificazione territoriale.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990 non è autonomamente impugnabile quando si limita a informare il destinatario dell’apertura del procedimento senza interromperlo né produrre effetti immediatamente lesivi; se nel frattempo interviene il provvedimento finale, l’impugnazione dell’atto iniziale diviene comunque priva di utilità quando il provvedimento conclusivo è impugnato con motivi aggiunti.
• L’annullamento d’ufficio di un permesso di costruire formatosi per silenzio-assenso è legittimo quando l’amministrazione individua sia l’illegittimità originaria del titolo sia un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, ravvisabile anche nella tutela degli oneri urbanizzativi, nell’adeguatezza degli standard e nella necessità di coordinare la nuova edificazione con l’assetto urbanistico esistente.
• L’obbligo di valutare le osservazioni partecipative non impone all’amministrazione una confutazione analitica di ogni argomento; è sufficiente una motivazione comprensibile che dia conto delle ragioni per cui gli apporti del privato non superano i rilievi di illegittimità posti a fondamento dell’autotutela.
• Gli atti comunali che si limitano a fornire indirizzi interpretativi e organizzativi agli uffici non costituiscono strumenti di pianificazione urbanistica né esercizio diretto del potere conformativo del territorio; la loro legittimità va valutata in relazione alla competenza dell’organo emanante e al carattere non innovativo delle indicazioni.
• In presenza di una volumetria superiore a 3 mc/mq e di un discostamento dalle norme morfologiche di piano, la pianificazione attuativa può essere necessaria anche quando il privato invochi una modalità diretta convenzionata, poiché la disciplina urbanistica deve essere interpretata in conformità all’art. 41-quinquies l. 1150/1942; il permesso di costruire convenzionato non è comunque ammesso per l’edificazione su lotti liberi nei casi previsti dall’art. 14, comma 1-bis, l.r. 12/2005.
• La valutazione comunale sulla necessità di un piano attuativo, anche per un lotto intercluso in un’area edificata, rientra nella discrezionalità urbanistica dell’amministrazione e può essere sindacata dal giudice solo se manifestamente illogica o erronea, soprattutto quando sia motivata con l’esigenza di adeguare le urbanizzazioni e raccordare il nuovo intervento con l’edificato esistente.

Come è indicizzato