Sentenza n. 2761/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato 133 richieste di emissione di certificati bianchi relative a interventi realizzati secondo schede tecniche standardizzate. Dopo l’ammissione ai benefici, il GSE aveva avviato un controllo documentale su 131 pratiche, chiedendo entro trenta giorni un’ampia serie di documenti. All’esito, il GSE aveva dichiarato la decadenza dai TEE e disposto il recupero degli incentivi, contestando carenze documentali, mancato rispetto di termini, incompletezza delle autodichiarazioni, assenza di documentazione su acquisto, trasporto e installazione dei beni, mancanza di autorizzazioni, insufficiente prova delle caratteristiche tecniche degli interventi e ripetizione di soggetti o indirizzi in più richieste. La società aveva dedotto, in primo grado e poi in appello, la violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, sostenendo che il provvedimento costituisse un annullamento d’ufficio tardivo; l’erronea applicazione retroattiva del D.M. 11 gennaio 2017, anziché della disciplina previgente del D.M. 28 dicembre 2012; l’illegittimità e sproporzione delle richieste documentali; il difetto di istruttoria e motivazione; la violazione dei principi di legalità, imparzialità, buon andamento, collaborazione e buona fede; l’erronea qualificazione delle omissioni documentali come violazioni rilevanti; nonché il difetto di motivazione della richiesta restitutoria e l’erroneità del relativo quantum.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR Lazio n. 16034/2024, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato sia il provvedimento di decadenza sia la richiesta di restituzione. Il Collegio ha ritenuto che il GSE conservi il potere di svolgere verifiche e chiedere integrazioni documentali, ma che tale potere debba essere esercitato secondo la disciplina vigente al momento della presentazione dei progetti, nel rispetto dei principi di collaborazione, buona fede, proporzionalità, equità e contraddittorio. Per le RVC presentate anteriormente all’entrata in vigore del D.M. 11 gennaio 2017 si applicava il D.M. 28 dicembre 2012, che consentiva l’annullamento dei certificati in presenza di modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull’erogazione degli incentivi; non era invece sufficiente la mera carenza di documenti non prescritti dalla disciplina applicabile. Il D.M. 11 gennaio 2017 non poteva essere applicato retroattivamente, in forza della disciplina transitoria, ai progetti già approvati o comunque ricadenti nel regime previgente. Il GSE aveva inoltre trasformato il controllo documentale in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore, imponendo una mole anomala di adempimenti entro un termine irragionevolmente breve di trenta giorni. Il provvedimento, pur denominato di decadenza, riguardava in realtà un riesame di benefici già attribuiti dopo una precedente valutazione dei presupposti; in assenza di falsità o non veridicità delle dichiarazioni, di inadempimenti successivi o di sopravvenuta carenza dei requisiti, la fattispecie ricadeva nell’autotutela decisoria. Ne conseguiva l’obbligo di rispettare il termine ragionevole non superiore a diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies, decorrente dall’ammissione ai benefici del 28 luglio 2016. Il provvedimento del 15 marzo 2018 era quindi tardivo, essendo intervenuto oltre tale termine; anche l’avvio del procedimento del 2 gennaio 2018 era successivo alla scadenza. Gli ulteriori profili di censura sono stati assorbiti. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il riesame di benefici già attribuiti, quando non ricorrono falsità, inadempimenti successivi o sopravvenuta carenza dei requisiti, costituisce annullamento d’ufficio e deve essere adottato entro il termine ragionevole non superiore a diciotto mesi; nel caso concreto il termine decorreva dall’ammissione ai benefici del 28 luglio 2016.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede vincolano anche l’attività di controllo e impediscono di fondare la decadenza sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina applicabile.

• art. 1 l. 241/1990

  I controlli devono rispettare imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, nonché svolgersi con equità e in contraddittorio.

• art. 14 D.M. 28 dicembre 2012

  1. Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi.

  Per la disciplina previgente, l’annullamento dei certificati presuppone modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull’erogazione degli incentivi; il controllo riguarda la documentazione prevista dalle schede tecniche e dalla disciplina vigente alla presentazione del progetto.

• art. 12 D.M. 11 gennaio 2017

  13. Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l’indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti.

  La disciplina del 2017 qualifica come rilevanti determinate violazioni e consente decadenza e recupero, ma non si applica retroattivamente ai progetti soggetti al D.M. 28 dicembre 2012.

• art. 16 D.M. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto ... si applica ... a tutti progetti presentati a decorrere dall’entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  La disciplina transitoria mantiene l’applicazione del D.M. 28 dicembre 2012 ai progetti già approvati o rientranti nelle condizioni transitorie previste dal decreto.

• art. 14, comma 3, deliberazione AEEGSI EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Nei progetti standardizzati il soggetto istante deve conservare la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione, il rispetto dei requisiti delle schede tecniche, il numero delle unità fisiche di riferimento e il possesso delle autorizzazioni o dei permessi richiesti.

• art. 14, comma 2, deliberazione AEEGSI EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  L’obbligo generale di conservazione documentale non autorizza il GSE a pretendere documenti non previsti dalle norme applicabili, né a far derivare automaticamente la decadenza dalla loro mancata produzione.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Costituisce base normativa per le conseguenze decadenziali e sanzionatorie connesse alle violazioni rilevanti nell’accesso agli incentivi, nei limiti della disciplina applicabile ratione temporis.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione riesamina un beneficio già attribuito dopo averne valutato i presupposti, la fattispecie ricade nell’annullamento d’ufficio e non nella decadenza, salvo che il beneficio sia stato ottenuto mediante dichiarazioni o documenti falsi, che siano stati violati obblighi o condizioni successivi, oppure che siano venuti meno requisiti necessari per il suo mantenimento.
• L’annullamento d’ufficio di un beneficio già attribuito deve essere adottato entro il termine ragionevole non superiore a diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, decorrente dall’adozione del provvedimento attributivo o dall’ammissione al beneficio.
• Nei procedimenti di controllo sugli incentivi pubblici l’amministrazione può chiedere integrazioni documentali utili all’accertamento, ma non può fondare la decadenza sulla mancata produzione di documenti la cui formazione o conservazione non era prevista dalla disciplina vigente al momento della presentazione del progetto.
• La disciplina sopravvenuta che introduce presupposti documentali o fattispecie di violazione rilevante più rigorosi non può essere applicata retroattivamente a progetti presentati o approvati sotto la disciplina previgente, quando la normativa transitoria ne confermi l’applicazione.
• I controlli documentali devono essere specifici, proporzionati, svolti in contraddittorio e riferiti ai singoli progetti o richieste; non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore economico, né imporre una mole anomala di adempimenti entro un termine irragionevolmente breve.
• La mera incompletezza documentale non giustifica la decadenza dagli incentivi se non è accompagnata dalla prova della falsità o non veridicità delle dichiarazioni, dell’inosservanza di obblighi rilevanti, della non conformità dell’intervento o dell’indebito accesso al beneficio.

Come è indicizzato