Sentenza n. 9/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Consip ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo, con il primo motivo, violazione del paragrafo 8.6.1 del Capitolato tecnico e dell'art. 115 d.lgs. n. 163/2006, nonché erronea valutazione dell'idoneità dell'indice revisionale parametrato ai prezzi unitari del gas pubblicati trimestralmente da ARERA. Secondo l'appellante, tale parametro oggettivo era idoneo a rappresentare l'andamento generale dei prezzi del gas, indipendentemente dall'inclusione di IVA e oneri di sistema, e il TAR avrebbe erroneamente considerato la sola riduzione della redditività della componente energetica, senza valutare la struttura complessiva del canone, la durata settennale della convenzione e la natura dell'Energy Performance Contract. Con il secondo motivo Consip ha dedotto la violazione degli artt. 1372 e seguenti c.c., sostenendo la vincolatività della clausola revisionale, espressamente accettata dalle parti e successivamente applicata. Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, ha contestato al TAR di avere interpretato e integrato la clausola revisionale oltre il suo chiaro tenore letterale, in violazione degli artt. 1362 e seguenti c.c. L'impresa appellata ha chiesto il rigetto dell'appello e ha riproposto le proprie doglianze sulla necessità di una revisione idonea a mantenere l'equilibrio economico del rapporto, in relazione all'aumento dei prezzi del gas, alla temporanea riduzione dell'IVA e alla decurtazione degli oneri generali di sistema.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto che l'art. 115 d.lgs. n. 163/2006 sia norma imperativa e inderogabile quanto all'obbligo di inserire nei contratti una clausola di revisione prezzi e di svolgere un procedimento amministrativo istruttorio per applicarla, ma non imponga uno specifico contenuto matematico o una particolare modalità di calcolo della revisione. La clausola della convenzione MIES, parametrata ai prezzi unitari pubblicati da ARERA, è stata ritenuta conforme alla disposizione perché disciplina la revisione, ne stabilisce la periodicità e prevede un'istruttoria fondata su dati ufficiali o forniti dall'ISTAT. Il TAR, interpretando la clausola in senso favorevole al fornitore e richiedendo un'istruttoria diretta a verificare ogni elemento rilevante per il mantenimento dell'equilibrio economico, aveva sostanzialmente modificato o rinegoziato il regolamento contrattuale, nonostante il suo tenore letterale chiaro. Tale approccio è stato ritenuto incompatibile con l'autonomia negoziale e con la distribuzione dell'alea accettata dalle parti. Il giudice d'appello ha inoltre rilevato che non era stata fornita una prova concreta ed esatta dell'effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi né di una concreta, intollerabile, imprevista e imprevedibile alterazione dell'alea contrattuale; la mera crescita del prezzo del gas non era sufficiente, considerata anche la fisiologica oscillazione dei prezzi nel settore energetico e la struttura complessiva della convenzione. L'applicazione da parte di Consip della formula matematica prevista dalla clausola è stata quindi ritenuta corretta e non distorsiva dell'equilibrio sinallagmatico. Le spese sono state compensate per la novità della questione e la difficoltà dell'accertamento fattuale.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  Norma imperativa e inderogabile che impone all'amministrazione di inserire nel contratto una clausola di revisione prezzi e di attivare un procedimento amministrativo istruttorio per applicarla, senza predeterminare rigidamente il contenuto della clausola o la specifica formula di calcolo.

• art. 7 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dall'art. 115 d.lgs. n. 163/2006 quale fondamento dell'istruttoria per la revisione prezzi, da svolgere sulla base di dati ufficiali o forniti dall'ISTAT.

• art. 1362 c.c.

  La clausola deve essere interpretata considerando la comune intenzione delle parti e il loro comportamento complessivo, anche successivo alla conclusione del contratto.

• art. 1366 c.c.

  L'interpretazione del contratto deve essere condotta secondo buona fede, senza attribuire alla clausola un significato incompatibile con il suo chiaro tenore letterale.

• art. 1370 c.c.

  Il richiamo è utilizzato per escludere che, in presenza di un tenore letterale chiaro, possa essere adottata un'interpretazione correttiva o in bonam partem della clausola revisionale.

• art. 1372 c.c.

  Il contratto vincola le parti e la clausola revisionale validamente pattuita e accettata non può essere disattesa mediante una diversa ricostruzione giudiziale del suo contenuto.

• art. 1375 c.c.

  L'esecuzione dell'accordo deve avvenire secondo buona fede; tale criterio non consente però di sostituire alla disciplina contrattuale una revisione diversa da quella pattuita.

• art. 4, comma 1, lett. b), Allegato 2, d.lgs. n. 115/2008

  Richiamato per qualificare la struttura dell'Energy Performance Contract, nel quale la remunerazione può essere determinata mediante parametri oggettivi indipendenti dal consumo corrente di combustibile.

Massime di principio

• L'art. 115 d.lgs. n. 163/2006 è norma imperativa quanto all'obbligo di prevedere nei contratti pubblici una clausola di revisione prezzi e di svolgere un procedimento amministrativo istruttorio per la sua applicazione, ma non impone una specifica formula matematica né una rigida predeterminazione del contenuto applicativo della clausola.
• Una clausola revisionale chiara, parametrata a un indice oggettivo pubblicato da un'autorità pubblica, deve essere applicata secondo il suo tenore letterale e non può essere reinterpretata giudizialmente in modo da introdurre un diverso meccanismo di riequilibrio o una sostanziale rinegoziazione del contratto.
• La revisione prezzi non comporta automaticamente il ripristino integrale dell'equilibrio economico originario: chi invoca un rimedio manutentivo deve dimostrare concretamente l'effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi e una concreta, intollerabile, imprevista e imprevedibile alterazione della distribuzione dell'alea contrattuale.
• La valutazione dell'alterazione dell'equilibrio contrattuale deve essere svolta considerando il contratto nel suo complesso, la sua funzione economico-causale, la struttura della remunerazione, la durata del rapporto e la capacità dell'operazione di generare profitti anche in presenza di aumenti dei costi; nel settore energetico, la mera crescita dei prezzi non è di per sé sufficiente.
• L'autonomia negoziale consente alle parti di distribuire contrattualmente il rischio relativo alla determinazione dei corrispettivi, purché la disciplina pattuita sia compatibile con l'obbligo legale di prevedere una revisione prezzi; tale distribuzione del rischio non può essere eliminata dal giudice in assenza della prova di una sopravvenienza concretamente intollerabile e imprevedibile.

Come è indicizzato