Cassazione Civile, Ordinanza n. 03772/2025 del 14/02/2025

Esito

La controversia

La società ricorrente esercitava attività di ristorazione in un locale inserito in un impianto sportivo di proprietà comunale, in forza di un contratto di affitto di ramo d’azienda e della conseguente SCIA di subingresso nell’attività di somministrazione. Roma Capitale aveva contestato la realizzazione di opere abusive nel locale e ne aveva ingiunto la rimozione. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso della società per difetto di legittimazione attiva, ritenendola non destinataria del provvedimento demolitorio. Il Consiglio di Stato aveva invece ritenuto la società legittimata ad agire, ma aveva respinto il ricorso nel merito senza rinvio al primo giudice, affermando che il diniego di legittimazione non integrava un rifiuto di giurisdizione ai sensi dell’art. 105 c.p.a. e che, nel merito, il mutamento di destinazione d’uso del locale ristorante era soggetto a titolo abilitativo e, se non autorizzato, costituiva illecito edilizio. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto: (i) l’erroneità della mancata qualificazione della decisione del TAR come diniego/rifiuto di giurisdizione, con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e dell’art. 105 c.p.a. per mancato rinvio; (ii) l’eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato creato un illecito edilizio non previsto dalle norme richiamate (artt. 23-ter, 32, lett. a), 33 e 34 d.P.R. 380/2001).

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso. Hanno ritenuto che il primo motivo non cogliesse la reale ratio della decisione impugnata, perché il Consiglio di Stato non aveva negato la legittimazione della società, ma aveva solo interpretato l’art. 105 c.p.a. escludendo che la declaratoria di inammissibilità del TAR per difetto di legittimazione integrasse una declinatoria di giurisdizione idonea a imporre la rimessione al primo giudice. La questione restava quindi interna alla giurisdizione amministrativa e non configurava un rifiuto di giurisdizione sindacabile ex art. 111, comma 8, Cost. Anche il secondo motivo è stato ritenuto inammissibile, poiché denunciava in realtà un preteso errore interpretativo sulle norme urbanistico-edilizie e non un vero e proprio eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, con attestazione dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 105 cod. proc. amm.

  La rimessione al primo giudice presuppone una vera declinatoria di giurisdizione; la mera erronea declaratoria di inammissibilità per difetto di legittimazione non vi rientra.

• art. 362 cod. proc. civ.

  Il ricorso per cassazione contro decisioni del giudice amministrativo è ammissibile solo per diniego di giurisdizione o altri limiti esterni della giurisdizione, non per errori interni di merito o di interpretazione.

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  Il sindacato delle Sezioni Unite riguarda i limiti esterni della giurisdizione, non le scelte ermeneutiche del giudice speciale, anche se errate.

• art. 24 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della censura sul mancato rinvio e sulla tutela giurisdizionale piena.

• art. 113 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della censura sul mancato rinvio e sulla tutela contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001

  Richiamato dalla ricorrente per contestare l’assunto del Consiglio di Stato sul mutamento di destinazione d’uso.

• art. 32, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001

  Richiamato dalla ricorrente come parametro normativo dell’asserito errore interpretativo in materia edilizia.

• art. 33 d.P.R. n. 380 del 2001

  Richiamato dalla ricorrente come parametro normativo dell’asserito errore interpretativo in materia edilizia.

• art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001

  Richiamato dalla ricorrente come parametro normativo dell’asserito errore interpretativo in materia edilizia.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per dare atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Il diniego di legittimazione ad agire, in quanto questione attinente ai requisiti intrinseci della domanda e al modo di esercizio della funzione giurisdizionale, rientra nei limiti interni della giurisdizione e non integra di per sé un rifiuto di giurisdizione sindacabile in cassazione.
• L’art. 105 c.p.a. impone la rimessione al primo giudice solo quando vi sia una vera declinatoria di giurisdizione; non basta che il primo giudice abbia erroneamente escluso la legittimazione attiva della parte.
• Il controllo delle Sezioni Unite sul giudice amministrativo ex art. 111, comma 8, Cost. non consente di censurare errori di interpretazione o di applicazione delle norme processuali o sostanziali, anche se gravi, quando essi restino interni alla giurisdizione.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa ricorre solo se il giudice speciale crea una norma nuova o esercita un’attività normativa; non ricorre quando il vizio denunciato consiste in una diversa lettura delle norme esistenti.
• La legittimazione ad agire spetta non solo al destinatario formale del provvedimento amministrativo, ma anche a chi dimostri una posizione qualificata di fatto o di diritto collegata all’atto lesivo; tuttavia, la sua erronea esclusione da parte del giudice amministrativo non trasforma automaticamente la decisione in una declinatoria di giurisdizione.

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