Sentenza n. 920/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di terreni nel territorio comunale, ha impugnato la variante generale al PRG adottata dal Comune, deducendo che essa avrebbe modificato in senso più gravoso le destinazioni urbanistiche delle aree, introducendo destinazioni F, Fm1.a e CMb.3, obblighi di cessione gratuita di aree fino al 50% e vincoli localizzativi per strade di progetto. Il primo motivo denunciava la violazione degli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 20 delle NTA del Piano paesaggistico, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento, assumendo il contrasto delle destinazioni Fm1.a e CMb.3 con il parere della Soprintendenza e con il regime paesaggistico di tutela di livello 1. Il secondo motivo deduceva la violazione dell’art. 53 della l.r. 19/2020, degli artt. 1 e 2 della l.r. 71/1978, del d.m. 1444/1968 e dell’art. 3 della l. 241/1990: la variante non avrebbe contenuto prescrizioni esecutive, avrebbe applicato impropriamente istituti di perequazione e compensazione propri della nuova disciplina dei PUG e avrebbe previsto standard urbanistici e cessioni nella misura indiscriminata del 50%, senza adeguata motivazione. Il terzo motivo denunciava la violazione dell’art. 42 Cost., degli artt. 9 e 39 del d.P.R. 327/2001 e dei principi di proporzionalità ed equa ripartizione degli oneri, contestando sia la percentuale di cessione compensativa sia la reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio per le strade di progetto senza contestuale previsione dell’indennizzo. Il quarto motivo deduceva la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, dell’art. 5 TFUE e degli artt. 1 e 6 della l. 241/1990, sostenendo che il Comune non avrebbe adeguatamente ponderato gli interessi proprietari e non avrebbe indicato l’effettiva destinazione delle aree da acquisire.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse, ritenendo provata la legittimazione della società e riconoscendo l’interesse concreto all’impugnazione, poiché la variante aveva introdotto limitazioni ulteriori e più gravose, tra cui la cessione gratuita del 50% delle aree. Ha ritenuto non necessaria l’acquisizione della documentazione ulteriore richiesta dalla ricorrente. Nel merito, ha respinto il primo motivo: l’art. 20 delle NTA del Piano paesaggistico, nel riferirsi alle varianti finalizzate ad attività produttive, riguarda le varianti particolareggiate e non impedisce, nell’ambito di una variante generale, la riclassificazione di aree precedentemente agricole; inoltre, il parere della Soprintendenza non aveva rilevato incompatibilità tra la variante e il Piano paesaggistico, mentre il successivo parere della Commissione tecnica specialistica aveva attestato il coordinamento delle NTA del PRG con il Piano paesaggistico. Ha respinto la censura relativa alle prescrizioni esecutive, richiamando l’art. 102 della l.r. 4/2003, secondo cui esse non devono essere adottate contestualmente al PRG e possono essere adottate anche successivamente. Ha inoltre ritenuto legittimo il ricorso a meccanismi perequativi e compensativi, fondati sui principi del potere pianificatorio e sulla possibilità di accordi ex artt. 1, comma 1-bis, e 11 della l. 241/1990, trattandosi di strumenti facoltativi collegati alla scelta del proprietario di beneficiare della volumetria aggiuntiva. Quanto agli standard urbanistici, il TAR ha rilevato che la relazione tecnica e il parere della Commissione tecnica specialistica esplicitavano le ragioni del sovradimensionamento, connesse alla popolazione residente e fluttuante, alla realizzazione di aree verdi e attrezzature pubbliche e agli obiettivi di qualità urbana; tali motivazioni sono state ritenute sufficienti alla luce dell’ampia discrezionalità comunale in materia urbanistica. Ha escluso che la cessione fosse sempre pari al 50%, rilevando che per alcune zone CMb.3 la percentuale era stata ridotta al 25% con un emendamento consiliare. Ha respinto anche la censura sulla reiterazione del vincolo per le strade di progetto, affermando che la riapposizione del vincolo e la determinazione dell’indennizzo non devono necessariamente essere contestuali, ai sensi dell’art. 39 del d.P.R. 327/2001. Infine, ha ritenuto il quarto motivo meramente riepilogativo e ha ribadito che le scelte urbanistiche sono sindacabili solo in presenza di palesi travisamenti, illogicità o irragionevolezza, non potendo il giudice sostituire le proprie valutazioni di merito a quelle dell’amministrazione. Il ricorso è stato quindi rigettato; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 20 NTA del Piano paesaggistico

  Nelle aree individuate quali zone E dagli strumenti urbanistici comunali [...] sono altresì consentite le eventuali varianti agli strumenti urbanistici comunali esclusivamente finalizzate alla realizzazione di attività produttive

  La disposizione è stata interpretata nel senso che il riferimento alle varianti finalizzate ad attività produttive riguarda le varianti particolareggiate e non preclude a un Comune di riclassificare aree agricole nell’ambito di una variante generale.

• artt. 135, 143 e 145 d.lgs. 42/2004

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla pretesa incompatibilità della variante con la pianificazione paesaggistica; la censura è stata respinta anche sulla base dei pareri acquisiti, ritenuti non ostativi.

• art. 2 l.r. 71/1978

  Dopo l’entrata in vigore della presente legge nella formazione di nuovi piani regolatori generali e nella revisione di quelli esistenti dovranno essere dettate prescrizioni esecutive concernenti i fabbisogni residenziali pubblici, privati, turistici, produttivi e dei servizi connessi, rapportati ad un periodo di cinque anni

  L’obbligo non impone l’adozione contestuale delle prescrizioni esecutive insieme al PRG.

• art. 102 l.r. 4/2003

  L’articolo 2, comma 1, della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71 è da interpretarsi nel senso che non è obbligatoria la contestuale adozione del Piano regolatore generale e delle relative prescrizioni esecutive

  La norma interpretativa consente l’adozione delle prescrizioni esecutive anche successivamente all’approvazione del PRG, entro il termine previsto.

• art. 53, comma 1, l.r. 19/2020

  I piani territoriali ed urbanistici, e le loro varianti nonché i progetti da realizzare in variante ai suddetti piani, ove depositati e non ancora adottati e approvati alla data di entrata in vigore della presente legge, si concludono secondo la disciplina normativa previgente

  La disposizione non è stata ritenuta ostativa all’utilizzo, nella variante, di meccanismi perequativi e compensativi fondati sui principi generali del potere pianificatorio e sugli accordi amministrativi.

• artt. 1, comma 1-bis, e 11 l. 241/1990

  Costituiscono, secondo la giurisprudenza richiamata, fondamento della possibilità di utilizzare strumenti consensuali per finalità perequative e compensative, purché facoltativi e collegati a una previa determinazione amministrativa.

• artt. 3 e ss. d.m. 1444/1968

  Le esigenze di standard urbanistici possono essere dimensionate oltre i minimi, purché le ragioni del sovradimensionamento risultino dai criteri generali e dalla relazione di accompagnamento al piano.

• art. 39 d.P.R. 327/2001

  La reiterazione o riapposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la determinazione dell’indennizzo non devono necessariamente essere contestuali.

• art. 34 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di parte ricorrente per ottenere l’annullamento degli atti e la riedizione del potere pianificatorio.

Massime di principio

• L’interesse a impugnare una variante urbanistica sussiste quando il proprietario alleghi ricadute concrete e lesive sulla fruizione del bene, quali l’introduzione di destinazioni più gravose, obblighi di cessione gratuita o vincoli localizzativi; non è necessaria la mera deduzione della vicinitas.
• Il riferimento, contenuto nella disciplina paesaggistica, alle varianti urbanistiche finalizzate ad attività produttive non impedisce all’amministrazione comunale di riclassificare aree precedentemente agricole nell’ambito di una variante generale, quando la disposizione sia riferita alle varianti particolareggiate.
• L’obbligo regionale di prevedere prescrizioni esecutive nell’ambito della pianificazione urbanistica non impone la loro adozione contestuale al piano regolatore generale, potendo esse essere adottate successivamente nei termini stabiliti dalla disciplina interpretativa regionale.
• Gli strumenti di perequazione e compensazione urbanistica possono essere previsti dalla pianificazione comunale come meccanismi facoltativi, collegati alla scelta dei proprietari di usufruire di volumetrie o utilità aggiuntive; la loro natura facoltativa esclude, in tale configurazione, che integrino una forzosa ablazione della proprietà.
• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice solo per palesi travisamenti dei fatti, illogicità, irragionevolezza o carenza dei presupposti; non è consentito sostituire la valutazione giudiziale a quella dell’amministrazione sul merito delle opzioni pianificatorie.

Come è indicizzato