Cassazione Civile, Ordinanza n. 36593/2021 del 25/11/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla delibera ANAC con cui era stata accertata la violazione del divieto di pantouflage ex art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001 per il conferimento, da parte della società ricorrente, dell'incarico di direttore dei rapporti istituzionali per l'Italia a un ex presidente di autorità portuale. Il TAR Lazio aveva annullato la delibera ritenendo che ANAC non avesse potere di accertamento e sanzione verso soggetti privati esterni alla pubblica amministrazione; il Consiglio di Stato, in appello, aveva invece riformato la decisione, affermando la competenza di ANAC a vigilare e a far valere le conseguenze sanzionatorie della norma, e respingendo gli ulteriori motivi riproposti. In cassazione la società ha dedotto: 1) eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe creato ex novo un potere sanzionatorio e di accertamento in capo ad ANAC non previsto dalla legge; 2) ulteriore eccesso di potere giurisdizionale e violazione del principio di domanda, assumendo che il giudice amministrativo si fosse pronunciato su un potere sanzionatorio non oggetto di domanda; 3) contrasto con diritto europeo e CEDU, sostenendo che le misure conseguenti alla violazione del divieto avrebbero natura sostanzialmente penale e richiederebbero garanzie ulteriori, proporzionalità e valutazione dell'elemento soggettivo.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che il Consiglio di Stato non avesse creato una norma nuova, ma avesse svolto un'operazione interpretativa consentita, ricavando dalla ratio del sistema del d.lgs. 39/2013 e della disciplina sul pantouflage la competenza di ANAC a vigilare e a far valere le conseguenze sanzionatorie. Ha escluso che le doglianze sulla violazione del principio di domanda e sul preteso difetto di base normativa integrassero un eccesso di giurisdizione sindacabile ex art. 111, comma 8, Cost., trattandosi al più di errori in iudicando o in procedendo interni alla giurisdizione amministrativa. Ha inoltre escluso che il richiamo al diritto UE e alla CEDU potesse fondare un controllo di giurisdizione, e ha negato che le sanzioni applicate dall'ANAC in materia di pantouflage abbiano natura sostanzialmente penale tale da attrarre le garanzie dell'art. 6 CEDU. La società è stata condannata alle spese del giudizio di cassazione e all'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001

  divieto di svolgere attività lavorativa o professionale presso soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego

  La norma disciplina una fattispecie di incompatibilità successiva (pantouflage) e consente di ricavare, in via interpretativa sistematica, il potere di vigilanza e le conseguenze sanzionatorie collegate alla sua violazione.

• art. 16 d.lgs. 39/2013

  potere di vigilanza dell'ANAC

  Letto sistematicamente, è richiamato per sostenere la competenza dell'ANAC nella vigilanza sulle incompatibilità e sugli incarichi, anche ai fini dell'attuazione del divieto di pantouflage.

• art. 21 d.lgs. 39/2013

  È richiamato nel giudizio di legittimità costituzionale prospettato dalla ricorrente; la Corte non ne ravvisa una indebita estensione soggettiva del divieto.

• art. 7 d.lgs. 104/2010

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno dell'eccesso di potere giurisdizionale, ma la Corte esclude che le doglianze integrino un sindacato sui limiti esterni della giurisdizione.

• art. 110 d.lgs. 104/2010

  Richiamato dalla ricorrente nel delineare il preteso eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo.

• art. 111, comma 8, Cost.

  Delimita il controllo della Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato ai soli limiti esterni della giurisdizione, escludendo il sindacato sugli errori interpretativi o applicativi interni.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Norma processuale che ha disciplinato la trattazione camerale del ricorso per cassazione.

• art. 381-bis.1 c.p.c.

  Richiamato per il deposito della memoria illustrativa in prossimità dell'adunanza camerale.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  Consente di dare atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto/inammissibilità del ricorso.

• art. 6 CEDU

  La Corte esclude che le sanzioni ANAC per pantouflage abbiano natura sostanzialmente penale tale da imporre le garanzie del processo penale.

• art. 7 CEDU

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla natura penale della sanzione, ma ritenuto non applicabile per difetto dei presupposti di afflittività e severità.

Massime di principio

• L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa sussiste solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui creata, mentre non ricorre se il giudice si limita a un'interpretazione sistematica e teleologica della disciplina applicabile.
• La mancata indicazione espressa del soggetto competente a dare attuazione alle conseguenze sanzionatorie di una norma non esclude che tale competenza possa essere ricavata dal giudice in via interpretativa, sulla base della ratio complessiva del sistema normativo.
• La censura che investe errori interpretativi, anche se prospettati come violazione del principio di domanda o come carenza di base normativa, resta interna alla giurisdizione del giudice speciale e non integra di regola un vizio di giurisdizione sindacabile dalla Cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.
• Il controllo della Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato non si estende al merito dell'interpretazione delle norme di diritto dell'Unione o della CEDU, salvo l'ipotesi estrema di contrasto tale da precludere l'accesso alla tutela giurisdizionale.
• Le sanzioni amministrative collegate alla violazione del divieto di pantouflage non sono automaticamente qualificabili come sostanzialmente penali: occorre verificarne la concreta afflittività e severità, che nella specie la Corte esclude.
• Quando il divieto è finalizzato a prevenire conflitti di interesse, traffici di influenze e fenomeni corruttivi, il relativo apparato sanzionatorio può essere letto come funzionale alla tutela di interessi pubblici primari e alla prevenzione di incarichi incompatibili.

Come è indicizzato